IV SA/Wa 736/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor" lub "GDOŚ") z [...] lutego 2017 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Na mocy tego postanowienia Generalny Dyrektor, po rozpatrzeniu zażalenia M. i R. G. (dalej "skarżący") od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ") z [...] grudnia 2016 r., znak: [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, uchylił w całości postanowienie organu I instancji. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1.1. Skarżący pismem z [...] grudnia 2016 r. skierowanym do Wojewody [...] wnieśli o wypłacenie im odszkodowania za dewastacje jeziora [...]. We wniosku wskazali, że po wyczerpaniu możliwości wynikających z postępowań administracyjnych, wnieśli o przyznanie im ze Skarbu Państwa odszkodowania za wspomnianą dewastację ich nieruchomości. W dalszej części pisma został opisany przebieg postępowania administracyjnego dotyczącego wystąpienia szkody w środowisku toczącego się przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], a także przytoczono szereg opracowań i badań wykorzystanych w toku tego postępowania. Skarżący wskazali, że Prezydent Miasta [...] odmówił wykupu nieruchomości ponieważ nie został do tego zobowiązany. II.1.2. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., pismem z [...] grudnia 2016 r., przekazał przywołany wyżej wniosek Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] wskazując, że jest organem właściwym do spraw, o których mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 - t.j. z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą szkodową"). II.2. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. W uzasadnieniu do postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku nie jest instrumentem pozwalającym na wypłatę odszkodowania, a sprawa szkody w środowisku była przedmiotem rozpoznania prowadzonego przez organ I i II instancji. Ponieważ sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze aktu administracyjnego, RDOŚ, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ustawy szkodowej. II.3. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący, ponownie wnosząc o przyznanie im ze Skarbu Państwa odszkodowania za dewastację ich nieruchomości. II.4. Generalny Dyrektor wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2017 r. uchylił w całości postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na wstępie, że organ administracji publicznej, do którego zostaje skierowany wniosek, jest związany jego treścią i zobligowany do jego załatwienia. Żądanie to wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a jego treść pozwala na wyznaczenie stosownej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Skarżone postanowienie wydane zostało na skutek przekazania RDOŚ przez Wojewodę [...] podania skarżących dotyczącego żądania wypłacenia im ze Skarbu Państwa odszkodowania za zniszczenie nieruchomości należącej do skarżących. Przedmiot żądania był więc precyzyjnie przez wnioskodawcę określony i nie może podlegać żadnej modyfikacji dokonywanej przez organ. W związku z tym zwrócić należy uwagę, że niedopuszczalne jest uznanie przez Wojewodę, iż przedmiotem podania jest zgłoszenie wystąpienia szkody w środowisku, do przyjęcia którego to zgłoszenia rzeczywiście organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Na marginesie organ II instancji wskazał, że zgłoszenie takie zostało dokonane w 2009 r. i było przedmiotem rozpoznania przez RDOŚ a także GDOŚ. Rozstrzygnięcie organu II instancji zostało zaskarżone przez skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i obecnie oczekuje na rozstrzygnięcie. Niezależnie jednak od powyższego ustawa szkodowa nie daje podstaw do orzekania o przyznaniu skarżącym odszkodowania więc przekazanie takiego żądania przez Wojewodę [...] RDOŚ uznać należy za bezpodstawne. Tym samym nie było podstaw do wydania przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji orzekającej o szkodzie w środowisku ponieważ nie tego zagadnienia dotyczyło złożone podanie. Nie ma równocześnie podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach istnienia koniecznego do wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie, w związku z zakresem żądania pozostającym poza właściwością RDOŚ, nie istnieje żaden zakres sprawy, który wymagałby takiego wyjaśnienia. Jednocześnie organ odwoławczy nie może samodzielnie orzec w sprawie ponieważ działałby na innej podstawie prawnej. Dlatego też Generalny Dyrektor opierając się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podjął rozstrzygnięcie wyłącznie w zakresie uchylenia skarżonego postanowienia natomiast nie umorzył postępowania, jako że nie zostało ono przez organ wszczęte. III.1. W skardze na wskazane na wstępie postanowienie GDOŚ skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie odszkodowania oraz o spowodowanie wykupu nieodwracalnie zniszczonej im własności. W uzasadnieniu przedstawili działania, które ich zdaniem organy I i II instancji powinny podjąć w sprawie. III.2. GDOŚ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. III.3. W piśmie z [... października 2017 r. pełnomocnik skarżących z urzędu wniósł między innymi o przeprowadzenie ponownego badania biegłych mających na celu ustalenie stanu szkód w środowisku oraz postępowania szkód w czasie, a także o stwierdzenie przewlekłości i bezczynności w sprawie. Zobowiązanie przez sąd organów do podjęcia działań oraz wymierzenie organowi grzywny. Wniósł także o zobowiązanie organów do przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. III.4. Sądowi jest wiadome z urzędu, że wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2594/16) WSA w Warszawie oddalił skargę M. i R. G. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Generalny Dyrektor trafnie wskazał, że organ administracji publicznej, do którego wpływa podanie, nie może - wbrew woli strony - zmieniać treści podania. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.). Organ jest bowiem tym żądaniem związany (por. np. wyrok NSA 10 listopada 2015 r., II OSK 578/14, CBOSA). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie treść żądania skarżących była sformułowana w sposób jednoznaczny i nie było potrzeby wszczyna postępowania naprawczego z art. 64 § 2 k.p.a., jak również wyjaśniania rzeczywistej woli strony zgodnie z art. 7 i 9 k.p.a. Regionalny Dyrektor nie był zatem uprawniony do przyjęcia, że skarżącym chodzi o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Rzeczone postępowanie organu I instancji było tym bardziej nieuzasadnione, że z udziałem skarżących toczyło się już postępowanie o takim właśnie przedmiocie. Skarżący jednoznacznie wskazali, że wnoszą o ustalenie i wypłatę na ich rzecz odszkodowania za dewastację jeziora [...]. Tak określone żądanie było zatem żądaniem rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, do czego powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.a.), a nie organy administracji publicznej. Regionalny Dyrektor winien w takim przypadku wydać postanowienie o zwrocie podania, a nie odmawiać wszczęcia postępowania (art. 66 § 3 k.p.a.). To uchybienie nie miało jednak wpływu na ochronę praw skarżących, albowiem nie zamknęło im drogi sądowej do dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych na drodze procesu cywilnego. W szczególności w sprawi nie zachodził przypadek czasowej niedopuszczalności drogi sądowej, związany z koniecznością uprzedniego wyczerpania tryby administracyjnego. Obowiązujące przepisy nie przewidują również – w omawianym przypadku – możliwości formalnego przekazania podania skarżących sądowi powszechnemu. IV.3. Odnosząc się natomiast do pisma adwokata skarżących z dnia [...] października 2017 r. (data złożenia w Sądzie: [...] października 2017 r.) należy wskazać, co następuje. Po pierwsze, sprawa niniejsza nie dotyczyła bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Generalnego Dyrektora). Stąd też Sąd nie mógł wydać rozstrzygnięć, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Po drugie, sąd administracyjny nie jest uprawniony do nakładania na organy administracji publicznej zobowiązań o takiej treści, jak określono to w tiret czwarte i piąte petitum pisma. Po trzecie, sąd nie mógł w niniejszej sprawie formułować wobec organów zaleceń co dalszego postępowania w sprawie dotyczącej decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych już z tego powodu, że inny był przedmiot. Po czwarte, Sąd nie dostrzegł potrzeby odstąpienia od zasady, że sprawy w postępowaniu uproszczonym rozpoznawane są na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.