IV SA/Wa 737/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Burmistrz Miasta S. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust.1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. J.Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 (dziesięciu) budynków mieszkalnych jednorodzinnych w 5 (pięciu) układach bliźniaczych i 1 (jednego) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z łącznikiem drogą wewnętrzną pomiędzy ul. [...] i [...]na terenie składającym się z działek ewidencyjnych nr [...] , [...], [...][[...], [...] w obrębie nr [...] przy ulicach [...] i [...]w gminie S., oznaczonym na załączonej mapie literami A-B-C-D-A i E-F-G-H-l-J-K-L-M-N-E, stanowiącej załącznik do decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż inwestor J.Z. wystąpił w dniu [...]sierpnia 2011 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla osiedla 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i 1 budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. W dniu [...]października 2011 r. uzupełnił wniosek o warunki techniczne na przyłączenie osiedla do miejskiej sieci wodociągowej, wydane przez MZWiK w S. W trakcie rozpoznania wniosku stwierdzono, konieczność rozszerzenia przedmiotu decyzji o łącznik - drogę wewnętrzną pomiędzy ul. [...] i [...]- wrysowany przez inwestora na załączniku graficznym, a ponadto że należy sprecyzować, iż zabudowa bliźniacza planowana jest w 5 układach bliźniaczych Organ wskazał, iż po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 z 2003r. poz.1588), ustalono warunki i wymagania dotyczące w/w przedsięwzięcia. Z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 29 listopada 2011 r. wynika, że wszystkie działki na której planowana jest inwestycja posiadają dostęp do drogi publicznej - do ul. [....] oraz [...] (gminnych). Wskazano, iż zabudowa na działkach sąsiednich jest różnorodna pod względem funkcjonalnym: zabudowa mieszkaniowa . jednorodzinna wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi/garażowymi sąsiaduje z zabudową składową, usługowo-biurową, handlową, produkcyjną oraz zabudową wielorodzinną. Ta ostatnia funkcja zabudowy stanowi pojedynczy wyjątek w terenie nie stanowiący przesłanki do ustalania warunków zabudowy. Sąsiedztwo w węższym zakresie przy ul. [...] obejmuje wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dalsze sąsiedztwo składowo - produkcyjne nie wpłynie na planowaną inwestycję i wzajemnie, gdyż znajduje się ono w znacznej odległości, a obiekty te nie są dostępne ani z ul. [...] ani z ul. [...] Planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. S.Z.wniósł odwołanie podnosząc, iż nieruchomości na których planowana jest inwestycja wchodzą w skład spadku i w tym zakresie toczy się postępowanie spadkowe. Dlatego też postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie twierdzenia nabycia spadku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania S.Z. od decyzji Burmistrza Miasta S. o ustaleniu warunków zabudowy dla powyższej decyzji orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. S.Z.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując wykonanie łącznika i wskazując na naruszenie prawa własności. Wobec powyższego skarżący wniósł o zmianę wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 (dziesięciu) budynków mieszkalnych jednorodzinnych w 5 (pięciu) układach bliźniaczych i 1 (jednego) budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z łącznikiem - drogą wewnętrzną pomiędzy ul. [...] i [...]na terenie (działce budowlanej) składającym się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie nr [...] przy ulicach [...] i [...] w gminie S. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej dalej: ustawa o p.z.p.) - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, iż działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Pomimo jednak, iż powyższa inwestycja wpisuje się w istniejącą na tym obszarze zabudowę pod względem funkcji oraz parametrów, Sąd orzekł o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji uznając, iż orzekające w sprawie organy wykroczyły poza granice orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z treści decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] listopada 2011 r. jej przedmiotem jest określenie cech nowej zabudowy planowanej na obszarze gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie jednak organ pierwszej instancji poza ustaleniem warunków dla planowanych budynków mieszkalnych ustalił również warunki dla lokalizacji łącznika - drogi wewnętrznej pomiędzy ul. [...] i [...].. W analizie wskazano, iż ul. [....] - mimo iż jest drogą publiczną - posiada nienormatywną szerokość 1,8 m - 2,5 m (liczone na odcinku inwestycji). Szerokość ta nie odpowiada przepisowej minimalnej szerokości dla dojazdu do działek budowlanych określonej na min 5 m, co wynika z art. 14.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2002 Nr 75 poz. 690). W związku z powyższym rozważono przepisy art. 7.1 i art. 7.2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 1999.43.430) - pod kątem możliwości zmniejszenia szerokości ul. [...] z przepisowych 10m w liniach rozgraniczających (dla publicznej drogi klasy dojazdowej) do możliwej do uzyskania w terenie. Po wrysowaniu obustronnych linii zabudowy - na podstawie lic budynków flankujących ul. [...]- stwierdzono, że odległość między nimi wynosi 14m-15m. W przestrzeni tej możliwe jest wytyczenie drogi o szerokości max 5m, z uwzględnieniem przepisowej odległości budynków od granicy działki min 4m (tj. ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi). W takiej szerokości ulicy możliwe jest ułożenie linii elektroenergetycznej, wodociągu i kanalizacji - niezbędnych dla funkcjonowania przyszłej zabudowy. Linia gazowa – o mniejszym znaczeniu dla przyszłej zabudowy - jest prowadzona aktualnie po działkach prywatnych na zasadzie służebności przesyłu i ocenia się, że ta tendencja się utrzyma. Z analizy wynika też, że ul. [...] będzie musiała zostać poszerzona w kierunku zachodnim. Powyższa konstatacja jest zgodna z wydanymi wcześniej decyzjami o warunkach zabudowy w rejonie: nr [....] z dnia [...]12.2009 znak [...] i nr [...] z [...].08.2008 z dnia [...] 08.2008 znak [...]. Ponadto analiza głębokości działek - po takim poszerzeniu ul. [...] i zastosowaniu linii zabudowy 4m od linii rozgraniczającej ulicy i tyle samo od granicy działki (ściany z otworami drzwiowymi i okiennymi) - wskazuje na możliwość ich zabudowy: szerokość pasa budowlanego będzie wynosić 12m-18m, co pozwala na usytuowanie prawidłowego domu mieszkalnego. Wskazano w analizie, że powyższe uwzględnia tendencję do poszerzania działek położonych, od strony zachodniej ul. [...] o fragmenty wydzielane z pierwotnej działki ew. nr [...]. W powyżej opisanej sytuacji, zdaniem autora analizy należy bardzo pozytywnie ocenić zamiar inwestora połączenia ulic [...] i [...] łącznikiem o szerokości 5m. Łącznik ten zapewni bezpieczeństwo funkcjonowania ul. [...], formalnie funkcjonującej jako wąski sięgacz bez zawrotki. Rozwiązanie to umożliwi samochodom mieszkańców ul. [...] na dogodniejszy wyjazd na drogę o wyższych parametrach technicznych - ul. [...] o szerokości 6-9m. Należy jedynie wskazać na kolizyjność pierwotnie proponowanego położenia łącznika na granicy działek ew. nr [...] i [...]z budynkiem na działce ew. nr [...], w sytuacji rozwiązania docelowych linii rozgraniczających ul. [...]. Dlatego też wskazano jako prawidłowe urbanistycznie położenie łącznika na granicy działek ew. nr [...] i [...], co da znacznie bardziej prawidłowy efekt przestrzenny i nie będzie kolidowało z istniejącą zabudową. W ocenie Sądu mając na uwadze powyższe zapisy analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stwierdzić należy, iż organ wykroczył poza granice przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 59 ust.1 zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uregulowań wskazanego przepisu wynika wyraźnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyłączeniem sytuacji przewidzianych w art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści art. 50 ust. 1 ww. ustawy - inwestycje celu publicznego są lokalizowane na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W ocenie Sądu podkreślić bowiem należy, iż choć przedmiotem wydanej w niniejszej sprawie decyzji poza ustaleniem warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych jest budowa drogi wewnętrznej, to z załącznika do decyzji wynika iż jednocześnie niezbędna jest rozbudowa drogi gminnej tj [...]. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy mówi o łączniku stanowiącym drogę wewnętrzną to nie bez znaczenia jest fakt, iż będzie on służył połączeniu dwóch dróg o statusie dróg publicznych tj. drogi [...] i [...], które należy przebudować. Rozbudowa (przebudowa) drogi publicznej może być przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nie jest bowiem możliwe w świetle obowiązujących przepisów wydanie jednej decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych oraz rozbudowy (przebudowy) drogi publicznej. Za bezzasadne natomiast w ocenie Sądu uznać należy zarzuty skargi dotyczące sprzeciwu wobec planowanej inwestycji w związku z rzekomym brakiem uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Okoliczności tę nie mają znaczenia na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy Stosownie bowiem do treści art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy może być wydana bez zgody właściciela, gdyż stanowi wyłącznie informację o możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu objętego decyzją i nie rodzi tytułu prawnego dla wnioskodawcy do terenu objętego decyzją. Równocześnie decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy warunków do regulacji stanu prawnego działek, która to sprawa powinna być rozstrzygana w oparciu o stosowne przepisy - lecz poza przedmiotowym postępowaniem. Mając na uwadze stwierdzone naruszenie prawa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 152 Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Ponadto Sąd orzekł o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 02.163.1348 z późn. zm.).