IV SA/Wa 737/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Zarządu Dzielnicy [...] W. ustalającej warunki zabudowy. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Zarząd Dzielnicy [...] W., na wniosek A. Z., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...], dzielnica [...]. Decyzja ta została przeniesiona na rzecz T. G., która wraz z mężem w ramach zamiany nieruchomości nabyła przedmiotową działkę od A. Z. (decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. Zarządu Dzielnicy [...] W.). Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2013 r. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Zarządu Dzielnicy [...] W. Po rozpatrzeniu wniosku T. G. i T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2013 r. Organ podniósł, że decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. Zarządu Dzielnicy [...] W. została wydana po wejściu w życie uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie utworzenia [...] Parku Kulturowego. Dla terenu parku kulturowego, stosownie do treści art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz.1568 ze zm.) sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji organ prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy był zobligowany, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) do zawieszenia takiego postępowania. Wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie stanowiło - w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – rażące naruszenie art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji skutkuje nieważnością takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego). T. G. wywiodła skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że przedmiotową nieruchomość nabyła wraz z mężem w ramach zamiany nieruchomości. Dodała, że jest w zaawansowanym wieku i nie ma już czasu na oczekiwanie na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego dla Dzielnicy [...]. Skarżąca wskazała, że uzyskane dla nieruchomości warunki zabudowy nie odbiegają w żadnym stopniu od planowanego zagospodarowania tych terenów w planie zagospodarowania przestrzennego. Nieracjonalne, zdaniem skarżącej jest zatem uchylanie decyzji o warunkach zabudowy i wstrzymanie budowy na przedmiotowej nieruchomości. Co więcej, uniemożliwienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wskutek uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest zbyt daleko idącym naruszeniem prawa własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 r. skarżąca podniosła, że skutkiem zaistniałej sytuacja nie ma z mężem gdzie mieszkać. Podkreśliła również, że procedura planistyczna dla przedmiotowego obszaru została wszczęta w 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych służącym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych w toku postępowaniu administracyjnym, tj. stwierdzenie nieważności decyzji. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja której postępowanie nieważnościowe dotyczy, obarczona jest wadą czy wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 1822/11, te orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryterium nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dotyczy każdego przypadku naruszenia prawa, ale naruszenia rażącego, przez co należy rozumieć przypadki naruszeń kwalifikowanych, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Na przestrzeni wielu lat stosowania k.p.a. rozumienie "rażącego naruszenia prawa" doczekało się obszernej refleksji zarówno teoretycznej, jak i w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92 (opubl. ONSA z 1993 r. z. 1, poz. 23) podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wymaga wyraźnego wykazania, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie należało ocenić jako rażące. Z kolei w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10, NSA uznał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Podobnie wypowiada się doktryna i wskazuje, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania oraz, że w każdym przypadku istotne jest jednak, aby naruszenie miało szczególną doniosłość. Konieczne jest zatem uwzględnianie takich okoliczności jak: oczywistość naruszenia, związany z nią charakter naruszonego przepisu, skutki wywołane decyzją (por. G.Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom. II, Warszawa 2010, s. 350 – 354). W dalszych rozważaniach należy wskazać, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. nr 647 ze zm.), dalej również "u.p.z.p." zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ właściwy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po otrzymaniu wniosku o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienie istnienia tego obowiązku jest konieczne, gdyż nie jest on obowiązkiem powszechnym, lecz zależnym od regulacji ustawowych. Co więcej, w przypadku ustalenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rodzi to obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w trybie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. W takiej sytuacji organ nie działa w granicach uznania administracyjnego i nie ma innej możliwości niż zawieszenie postępowania. Obowiązek taki ma jednak wynikać z przepisów, które w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, nakazują jego uchwalenie. W przedmiotowej sprawie przepisem takim jest art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), zgodnie z którym dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. Zarządu Dzielnicy [...] W. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W., dzielnica [...] pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 59 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. i w konsekwencji stwierdziło, że decyzji ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów skutkującym jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko to w pełni podziela Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Wnioskiem z dnia 11 lipca 2012 r. zwrócono się do Prezydenta Miasta W.– Zarząd Dzielnicy [...], o ustalenie warunków zabudowy planowanej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość ta położona jest w granicach [...] Parku Kulturowego. Park ten został utworzony na podstawie uchwały z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Rady Miasta W. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]), która weszła w życie 8 maja 2012 r. Dla terenu tego parku kulturowego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Organ otrzymując wniosek o ustalenie warunków zabudowy w pierwszej kolejności powinien bowiem ustalić, czy dla nieruchomości objętej wnioskiem obowiązuje plan miejscowy bądź istnieje obowiązek jego uchwalenia. Takie ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dopiero po ustaleniu, że nie ma planu miejscowego dla nieruchomości objętej wnioskiem oraz, że nie ma obowiązku jego uchwalenia, organ może procedować co do meritum wniosku. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego organ obowiązany jest zawiesić postępowanie, stosownie do treści art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Powyższych kroków organ właściwy w sprawie - Prezydent Miasta W.– Zarząd Dzielnicy [...] nie podjął. Organ rozpoznał wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 29 maja 2012 r. i zainicjownane postępowanie zakończył wydaniem w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzji merytorycznej. Tymczasem niezawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydanie stosownej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za prawidłowe zatem należy uznać działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego skutkujące wyeliminowanie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą wskazać należy, że sytuacja rodzinna i materialna skarżącej, jak również fakt, że zarówno w decyzji o warunkach zabudowy i projekcie planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość ma te same przeznaczenie, pozostaje bez wpływu na ważność decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Zamierzonego skutku nie może też wywrzeć zarzut ograniczenia prawa własności z uwagi na brak planu miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości i niemożności podjęcia zamierzonych działań inwestycyjnych. Przepisy prawa dotyczące zagospodarowania przestrzennego wyraźnie określają, że plan miejscowy stanowi podstawowy akt ustalający przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określający sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy i niejako ma "pierwszeństwo" przed decyzją o warunkach zabudowy. Przepisy te wskazują również jakie działania ma podjąć organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku planu i nie dopuszczają, aby w niektórych sytuacjach, z uwagi na szczególne okoliczności możliwe było - mimo obowiązku sporządzenia planu miejscowego - wydanie decyzji o warunkach zabudowy Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo rozstrzygnęło, że decyzja Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] grudnia 2012 r. obarczona była kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującą stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.