IV SA/Wa 739/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi Europejskiego C. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Minister Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2012 r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez E. w T. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2011 r. o udzieleniu T. S.A. w T. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja z [...] grudnia 2011 r. została doręczona T. S.A. i nie była przez tą Spółkę zaskarżona. Z tego względu stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2011 r. E. w T. wniosło odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 29 grudnia 2011 r., a więc w dniu, w którym decyzja była już ostateczna. Stąd odwołanie od ostatecznej decyzji jest, zdaniem Ministra Środowiska, niedopuszczalne. W skardze do Sądu E. w T. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2012 r., względnie o stwierdzenie jego nieważności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 49 K.p.a. w związku z art. 38 i art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz art. 185 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie obowiązku zastosowania ww. przepisów do rozpatrzenia kwestii zachowania przez skarżącego terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] grudnia 2011 r.; 2) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ wydający postanowienie, całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie i brak ustosunkowania się do zawartego w odwołaniu skarżącego oraz piśmie Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2012 r. stanowiska potwierdzającego zachowanie ustawowego terminu złożenia odwołania przez Stowarzyszenie wskazującego, że: - zgodnie z art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów przez obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, przy czym w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia; w niniejszej sprawie przepisem szczególnym jest art. 38 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), - termin do wniesienia odwołania przez skarżącego biegł od dnia następnego po upływie czternastu dni od dnia upublicznienia decyzji i skoro decyzja została opublikowana w dniu [...] grudnia 2011 r. i wszyscy zainteresowani mieli czas do zapoznania się z jej treścią do dnia [...] grudnia 2011 r., to oznacza, że termin do wniesienia odwołania biegł od [...] grudnia 2011 r. i upłynął w dniu [...] stycznia 2012 r., - odwołanie skarżącego złożone w dniu 29 grudnia 2011 r. zostało, zatem wniesione z zachowaniem terminu i spełnia wymogi formalne dla jego rozpoznania; 3) art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zaufania uczestnika postępowania do administracji publicznej poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia zamykającego drogę skarżącemu do włączenia się do postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego i aktywnego uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym dotyczącym tego pozwolenia; 4) art. 9 K.p.a. poprzez pominięcie i brak ustosunkowania się formalnego i merytorycznego stanowiska skarżącego zgłaszanego w toku wcześniejszego postępowania; 5) art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom oraz uczestnikom postępowania, w szczególności skarżącemu Stowarzyszeniu oraz okolicznym mieszkańcom, wzięcia udziału w postępowaniu odwoławczym; 6) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP wobec pominięcia przez organ istotnych okoliczności sprawy przedstawianych przez skarżące Stowarzyszenie. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że pozwolenie zintegrowane jest jednym z pozwoleń wydawanych na podstawie ustawy Prawo ochrony Środowiska. E. w T. nie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji, a zatem mogło uzyskać prawa strony w postępowaniu odwoławczym, jeżeli złożyłoby odwołanie zanim decyzja z [...] grudnia 2011 r. stała się ostateczna. Stanowisko skarżącego oparte jest na błędnym utożsamianiu publicznego ogłoszenia decyzji, o którym mowa w art. 49 K.p.a., z podaniem do publicznej wiadomości informacji o decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zasady udziału społeczeństwa określone w tej ustawie, które obejmują m. in. podawanie informacji do publicznej wiadomości, mają zastosowanie przy wydawaniu pozwolenia zintegrowanego. Natomiast art. 49 K.p.a. odnosi się tylko do stron postępowania i nie dotyczy zawiadamiania społeczeństwa o wydaniu decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 49 K.p.a., do którego odsyła art. 185 ust 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Stroną, bowiem w tym postępowaniu była jedynie T. S.A. (obecnie T. SA). W piśmie procesowym z 26 września 2012 r. skarżące Stowarzyszenie - odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę - podtrzymało swoje stanowisko i zarzuty przedstawiane w skardze. Na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. uczestnik postępowania T. S.A., złożył załącznik do protokołu i wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu, że art. 49 K.p.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż postanowienie Ministra Środowiska z [...] lutego 2012 r. odpowiada prawu. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego E. w T., czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Oznacza to, iż Sąd objął kontrolą tylko to postanowienie, pozostawiając poza swoją oceną decyzję wydaną przez organ I instancji. Innymi słowy - zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było sprawdzenie - czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego Stowarzyszenia od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2011 r. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na wniosek T.S.A. (obecnie T.S.A.) o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych, na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 185 ust. 1 tej ustawy stronami postępowania o wydanie takiego pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Z kolei powołanych ust. 1 i 2 nie stosuje się w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji; w tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ust. 2 a). Jeżeli natomiast liczba stron w postępowaniu przekracza 20, do stron innych niż prowadzący instalację stosuje się art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 3). Powołany przepis określa, zatem krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, jako jego strony. W myśl jego zapisów, ustawodawca ograniczył ten krąg jedynie do prowadzącego instalację (wnioskodawcy) i władających powierzchnią ziemi, na obszarze ograniczonego użytkowania, o ile taki obszar został ustanowiony. W niniejszej sprawie art. 185 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie znajduje zastosowania, albowiem obszar ograniczonego użytkowania nie został ustanowiony. Tym samym przepis art. 49 K.p.a. nie może znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bo jak już wskazano stosuje się go jedynie w przypadku, gdy liczba stron innych niż prowadzący instalację (władający ziemią na obszarze ograniczonego użytkowania) przekracza 20. Kolejne ograniczenie kręgu podmiotów mogących uczestniczyć w postępowaniu o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska wynika z postanowień art. 185 ust. 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym nie stosuje się przepisu art. 31 K.p.a. stanowiącego podstawę do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych. Ta kategoria podmiotów została w ogóle wyeliminowana z udziału w tym postępowaniu. Przepis ten bardzo restrykcyjnie ograniczył zatem krąg stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. Reguła wskazana w art. 185 ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie odnosi się jednak do organizacji ekologicznych mogących zgłaszać swój udział w postępowaniu na podstawie art. 185 ust. 2a w przypadku postępowań w przedmiocie wydania lub istotnej zmiany pozwolenia zintegrowanego. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie, bowiem z art. 218 ustawy Prawo ochrony Środowiska, organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego lub decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. W myśl art. 44 powołanej ustawy, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2). Przepis ten nie zawiera jednak wskazania, w jakim terminie organizacja ekologiczna może złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji. W sytuacji, zatem gdy środek zaskarżenia wnosi podmiot niebędący stroną postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, podmiot ten obowiązują terminy ustawowe obowiązujące strony postępowania, tj. termin na złożenie środka zaskarżenia przez organizację społeczną (w tym organizację ekologiczną), liczy się od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Skoro jedyną stroną postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego był w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca, tj. T.S.A. (obecnie T.S.A.), to termin na wniesienie odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2011 r. dla organizacji ekologicznej E.w T. należało liczyć od dnia doręczenia tej decyzji wskazanej Spółce. Innymi słowy - decyzja organu l instancji została doręczona jedynej stronie w dniu [...] grudnia 2011 r. Termin, zatem do wniesienia odwołania - dla strony, a także dla organizacji ekologicznej - upłynął w dniu 15 grudnia 2011 r. Do dnia 15 grudnia 2011 r. żadne odwołanie nie wpłynęło, a zatem decyzja z [...] grudnia 2011 r. stała się ostateczna z dniem [...] grudnia 2011 r. Jeżeli natomiast odwołanie wnoszone jest przez podmiot, który nie był stroną w postępowaniu przed organem I instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy winien, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.), stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 K.p.a., skoro dotyczy ono decyzji ostatecznej. Dodatkowo wyjaśnić należy skarżącemu Stowarzyszeniu, że organy administracji mają oczywiście obowiązki związane z zawiadamianiem społeczeństwa, o których mowa w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (np. powołany w skardze art. 38 tej ustawy), jednakże nie należy utożsamiać ich z powiadamianiem stron postępowania ze skutkiem doręczenia w trybie art. 49 K.p.a. W tym zakresie Sąd podziela więc stanowisko organu. Mając na uwadze, że skarga okazała się pozbawiona podstaw, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.