IV SA/Wa 74/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy Uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2005 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-handlowy – usługi samochodowe oraz budowy wiaty zadaszonej przewidzianej do realizacji w J. przy ul. [...] na terenie działki ew. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. -o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80 że zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze poddanym analizie znajdują się działki o funkcji: 1. mieszkaniowej ( budynki mieszkalne z gospodarczymi); 2. mieszkaniowo – usługowej ( działka nr ew. [...] dostępne od ul. [...]) 3. magazynowej ( działka nr ew. [...] dostępna od ul [...] oraz nr [...] dostępna od ul. [...]); 4. usługowej ( działka nr ew. [...], obsługa od ul [...] – kwiaciarnia); 5. ogrodniczej ( szklarnie działka nr [...] i [...] dostępne od ul. [...]) W ocenie organu planowana przez inwestora inwestycja budowlana polegająca m.in. na adaptacji znajdujących się na objętych wnioskiem inwestora zabudowań na warsztat świadczący usługi napraw samochodów w tym usług blacharsko lakierniczych nie będzie kontynuowała którejkolwiek z wymienionych wyżej funkcji zabudowy. Ewentualne wątpliwości w tej mierze może, co najwyżej budzić przeznaczenie działek nr ew. [...] i [...]. Pierwsza z nich jednak – jak wynika z załącznika graficznego do wspomnianej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozostałej części akt niniejszego postępowania jest dostępna od strony ul. [...] i nie sposób uznać ją za działkę sąsiadującą z terenem planowanej przez odwołującego inwestycji oddzielona jest bowiem od niego pasem ul. [...] i dwoma innymi działkami, druga zaś z nich przeznaczona jest wyłącznie na działalność usługową o charakterze handlowym ( sprzedaż kwiatów). Zdaniem Kolegium powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie został spełniony pierwszy z wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków albowiem żadna z działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji budowlanej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości jest odmienny od planowanej inwestycji (wiodącą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa i usługowa o charakterze handlowym) a zatem jej realizacja mogłaby naruszyć obowiązek uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego określonego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec niespełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 w\w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. S. S. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].11.2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa polegające na ustaleniu, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu albowiem w okolicy działa kilka wariatów samochodowych o podobnym profilu. Podniósł także, że w przedmiotowym budynku prowadził działalność usługową od szeregu lat, nikt dotychczas nie zarzucił mu naruszania prawa. Obecnie wobec kolejnych, negatywnych rozstrzygnięć organów administracji pozostaje bez pracy, zarejestrowany jest jako bezrobotny a ma na utrzymaniu rodzinę W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lecz nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Trafny jest zarzut skarżącego, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy. Jak wynika z treści art. 52 ust. 1 w z. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 że zm.) ustalenie warunków zabudowy następuje a wniosek inwestora. Niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem inwestora – S. S. z dnia [...] maja 2004 r., którym inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą określił w sposób następujący: "budynek usługowo-handlowy – usługi samochodowe 1.stanowisko-zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na w\w oraz postawienie wiaty zadaszonej z boku budynku". A zatem inwestor złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy faktycznie dla dwóch odrębnych inwestycji: - zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo – handlowy – usługi samochodowe oraz wybudowanie zadaszonej wiaty z boku budynku. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy dla obu tych inwestycji. Tymczasem z akt postępowania nie wynika ażeby toczyło się jakiekolwiek postępowanie określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające na celu ustalenie czy zostały spełnione warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej budowy wiaty. Przeprowadzona analiza funkcji i sposobu zagospodarowania terenu w żaden sposób nie odnosiła się do tej części inwestycji. A zatem ustalenie przez organy orzekające, że planowana inwestycja w omawianym zakresie nie spełnia warunków określonych w art. 61 §1 pkt 1 ustawy nie zostało poparte żadnym materiałem dowodowym w szczególności analizą funkcji oraz zasad i warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Jeśli natomiast chodzi o drugą część wniosku to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji zabudowań na warsztat świadczący usługi napraw samochodów - w tym usług blacharsko-lakierniczych. Tymczasem z treści wniosku inwestora nie wynika ażeby usługi samochodowe miały być prowadzone w tak wąskim zakresie. Skarżący określił inwestycję jako "budynek usługowo – handlowy – usługi samochodowe". Takie sformowanie wniosku zobowiązywało organ do ustalenia czy spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy - funkcji usługowej nie zaś w zakresie usług blacharsko-lakierniczych. Wykonywanie prac blacharsko – lakierniczych jest tylko jednym z rodzajów usług napraw samochodowych. Za tak wąską interpretacją wniosku skarżącego nie może przemawiać to, że przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący zmienił samowolnie sposób użytkowania garażu ( toczyło się postępowanie mające na celu nakazanie S. S. przywrócenie stanu poprzedniego użytkowania budynku garażowego). Należy bowiem zwrócić uwagę, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnosił, że w pojęciu świadczenie usług samochodowych" mieści się również sprzedaż części np. zamiennych. A zatem przyjęcie takiego zakresu wniosku mogłoby skutkować inną oceną spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. Innymi słowy – organ ponownie rozpoznając sprawę oceni, czy funkcja usługowa jaką jest niewątpliwie świadczenie usług samochodowych w szerokim zakresie jest kontynuacją funkcji zabudowy biorąc pod uwagę, że jak wynika z załączonej analizy na terenie planowanej inwestycji znajdują się nieruchomości o funkcji usługowej. Oceniając powyższe organ odniesie się dodatkowo do podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że działki nr [...],[...] i [...] oraz [...] są dostępne również od strony ul. [...]. W pierwszej jednakże kolejności – biorąc pod uwagę, że jak wynika ze złożonego na rozprawie dnia 3 kwietnia 2006 r. oświadczenia uczestniczki postępowania K. S. – skarżący w przedmiotowym budynku nadal prowadzi warsztat blacharsko – lakierniczy organ winien ustalić zakres wniosku i czy oraz w jakim zakresie nastąpiła zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego a -w przypadku, gdy okoliczności te zostaną potwierdzone –winno znaleźć to odzwierciedlenie w stosownym rozstrzygnięciu organu. Dodatkowo wskazać należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W art. 10 kpa wyrażona jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z którą organy administracji zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd co do tego, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji ( tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7.03.2000 IV SA 364/99 LEX nr 54743). Organ ustalił, że z terenem inwestycji ( działką nr [...]) graniczą nieruchomości: nr [...],[...],[...],[...] i [...] oraz zawiadomił o toczącym się postępowaniu właścicieli tych nieruchomości. Tymczasem z załączonej do akt sprawy mapy wynika, że działka nr [...] graniczy dodatkowo z działką nr [...]. Właścicielem tej ostatniej– jak wynika ze skróconego wypisu ze skorowidza działek- w dacie wydawania decyzji był R. B. Dnia 8 marca część tej nieruchomości została sprzedana R. G. - protokół rozprawy z dnia 3 kwietnia 2006 r. Rozpoznając sprawę ponownie organy umożliwią czynny udział w sprawie wszystkim osobom mającym w niej przymiot strony. Wyjaśnienia będzie wymagało również czy przymiot taki posiada również B. W. Jak bowiem wynika z akt postępowania zwłaszcza wypisów z ewidencji gruntów jest ona współwłaścicielką działki nr [...]. Natomiast ani zaskarżona decyzja ani też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie były jej doręczone, pominięta została także w toku postępowania administracyjnego pomimo, że o poprzednio wydawanych rozstrzygnięciach ( uchylnych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze) była zawiadamiana ( były jej doręczane ). Okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest jedną z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego określoną w art. 145§1 pkt 4 kpa. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że naruszenie to może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji bez względu na to czy miało wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn uznając, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77, 80, 107§3, 10 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy- oraz, które mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – zaskarżoną decyzję jak i poprzedzająca ją decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze – Sąd – na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.