IV SA/Wa 740/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji - oddala skargę - Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta P. stwierdził, że A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ul. [...], zwanej dalej "Spółką" dokonała w roku 2006 trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego klasy III b o łącznej powierzchni 3,920 m2 stanowiących część działek gruntu oznaczonych nr ew. [...], [...] położonych w m. K. obręb [...], bez wymaganej prawem decyzji Starosty zezwalającej na takie wyłączenie. Starosta ustalił dla Spółki należność z tytułu samowolnego wyłączenia z produkcji w/w gruntów rolnych, podwyższoną o 10 %, w wysokości równowartości 194,04 ton ziarna żyta, co przy cenie 1 tony żyta równej 278,80 zł (obowiązującej w dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej), stanowi kwotę 54.098,35 zł (słownie: pięćdziesiąt cztery tysiące dziewięćdziesiąt osiem złotych 35/100). W/w należność pomniejszył o wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, ustaloną wg oświadczenia wnioskującej Spółki oraz cen rynkowych, stosowanych w obrocie gruntami na przedmiotowym terenie tj. o kwotę 564.480 zł (słownie: pięćset sześćdziesiąt cztery tysiące czterysta osiemdziesiąt złotych). Zatem A. Sp. z o.o. zwolniona została z zapłaty należności w kwocie 54.098,35 zł. Ponadto w/w decyzją Starosta ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze, stanowiącą 10 % należności i wynoszącą równowartość 19,404 tony ziarna żyta, płatną przez 10 lat od roku 2008 do roku 2017 w terminie do 30 czerwca każdego roku. Wnioskiem z dnia 1 lipca 2008 r. A. Sp. z o.o. wystąpiła o zmianę w/w decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00/98/1071 t.j. z późn. zm.) - zwanej dalej "kpa" poprzez uchylenie pkt II, poprzez ograniczenie decyzji do stwierdzenia trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych i nieistnienia obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w oparciu o art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 04/121/1266 tj. z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą". W uzasadnieniu Spółka wskazała, iż dokonane przez Starostę ustalenia w Sygn. akt IV SA/Wa 740/09 zakresie tak należności jak i opłaty rocznej pomijają treść art. 12a ustawy, bowiem obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego. Ponadto Spółka podniosła, iż opłata roczna nie została ustalona prawidłowo, gdyż w art. 28 ust 2 ustawy, regulującym sytuację wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez decyzji, mowa jest jedynie o podwyższeniu wysokości należności, a nie o podwyższeniu również opłat rocznych. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Starosta P. odmówił wnioskowanej zmiany własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu stwierdził, iż skoro wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów pochodzenia mineralnego klasy lllb dokonano bez uzyskania wymaganej prawem decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, oczywistym jest, że wniosek rozpatrzono w trybie art. 28 ust. 2 ustawy, który nakazuje w takim przypadku podwyższać wysokość należności o 10 %. Nadto wskazał, iż art. 155 kpa pozwala w każdym czasie za zgodą strony, na uchylenie bądź zmianę przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej, tylko gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu bądź zmianie takiej decyzji. A wnioskowana przez stronę zmiana stoi w sprzeczności z art. 28 ust. 2 ustawy, który określa sankcje za naruszenie obowiązków określonych w ustawie. Uchylenie zgodnie z wnioskiem strony pkt II przedmiotowej decyzji byłoby zaprzeczeniem woli ustawodawcy, który zróżnicował wysokość kosztów związanych z uzyskaniem zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w zależności czy wyłączenie zostało dokonane w trybie ustawowym od wyłączenia dokonanego samowolnie (bez decyzji). W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła skarżonej decyzji naruszenie art. 6, 7, 9, 77, 107 § 3, 155 kpa oraz art. 12a i art. 28 ust. 2 ustawy i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Staroście celem ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Spółka stwierdziła, iż Starosta odmówił uchylenia swojej decyzji niejako w oderwaniu od przepisów ustawy, wskazując iż z treści art. 28 ust. 2 ustawy nie wynika niemożność uchylenia lub zmiany decyzji. Dalej zarzuciła, iż merytoryczne argumenty organu ograniczają się w zasadzie do wskazania braku podstaw do zastosowania art. 155 kpa jako podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto Sygn. akt IV SA/Wa 740/09 podniosła, iż brak było podstaw prawnych dla niezastosowania art. 12a ustawy, na podstawie którego przysługiwało jej zwolnienie od należności i opłaty rocznej. Następnie Spółka z ostrożności procesowej zarzuciła nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty rocznej, z uwagi na brak podstaw do jej zwiększenia o 10 %, która winna wynosić równowartość 17,64 ton ziarna żyta, a nie ustaloną przez organ równowartość 19,404 ton. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega ponownemu rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Natomiast uchylenie lub zmiana decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnych, stąd też jego stosowanie może mieć miejsce tylko i wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach przewidzianych w art. 154 albo 155 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 464/05, iż zmiana bądź uchylenie decyzji w trybie 155 kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia jej nieważności. A skoro zdaniem Spółki, brak jest podstaw do obciążenia Spółki opłatą roczną, jak również nie została ona ustalona prawidłowo, to może oznaczać, iż decyzja ta, w tym zakresie została wydana co najmniej z naruszeniem prawa, a to wyklucza zmianę wadliwej w tym zakresie decyzji w trybie art. 155 kpa, odnoszącym się wyłącznie do decyzji nie objętych kwalifikowanymi wadami. W związku z powyższym, takiego typu żądanie zmiany decyzji wykracza poza działania wynikające z art. 155 kpa i zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wystarczającym powodem uznania zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji, które nie budzi zastrzeżeń, zaś okoliczności podnoszone w odwołaniu nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 155 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Sygn. akt IV SA/Wa 740/09 organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. Skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji w ogóle nie badał istnienia przesłanek z art. 155 kpa, a tego rodzaju zaniechanie stanowi naruszenie reguł postępowania w art. 7 i 77 § 1 kpa, nakazujących organowi podjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto Spółka zarzuciła Kolegium brak stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady procesowej, poprzez ograniczenie się do twierdzenia, iż podnoszone przez Spółkę zarzuty mogą oznaczać, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Konkludując skarżąca stwierdziła, iż tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 kpa dotyczy tak decyzji wadliwych jak i niewadliwych, a wadliwość decyzji przemawia właśnie za jej zmianą, ponadto zmianę decyzji uzasadnia także istnienie słusznego interesu strony, która została obarczona opłatami za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wbrew przepisom prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności w zaskarżonej decyzji wskazano, iż uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ponownie posiłkując się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 464/05. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. 2002/153/1270 ze zm.) - Sygn. akt IV SA/Wa 740/09 zwanej dalej ppsa, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie oceny legalności nie może zatem wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powyższych kryteriów kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była decyzja wydana w trybie art. 155 kpa, w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przy czym w takim przypadku organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Stosownie do powołanej regulacji dostrzec trzeba, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wszelkie wady kwalifikowane decyzji, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1 lub 156 kpa, mogą bowiem zostać usunięte tylko w tych trybach i nie podlegają ocenie organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa dopuszczalne jest natomiast tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji. Powołany przepis nie stanowi również podstawy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz daje możliwość Sygn. akt IV SA/Wa 740/09 weryfikacji decyzji pod kątem wskazanych w nim przesłanek. Jego stosowanie związane jest wyłącznie z ustaleniem przez organ, czy istnieją uzasadnione względy społeczne lub indywidualne, dla których winno dojść do zmiany lub uchylenia decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, iż decyzje podejmowane w trybie art. 155 kpa mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może tym samym w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 155 kpa uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Mając na uwadze powyższe zaznaczyć zatem trzeba, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze, lecz jedynie zagadnienia dotyczące legalności wydania decyzji w trybie art. 155 kpa. Kontrola Sądu w takim przypadku obejmuje wyłącznie prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, w szczególności zaś polega na sprawdzeniu, czy decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 kpa. Skarżąca słusznie zauważa, iż weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jednakże podnoszone przez nią zarzuty sprowadzają się jedynie do zakwestionowania zasadności ustalenia Spółce opłaty rocznej ewentualnie (jak argumentuje Spółka z ostrożności procesowej) do wykazania błędnej jej wysokości. Jest to w istocie kwestionowanie prawidłowości decyzji ostatecznej, mające na celu ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy Spółki. Skarżąca nie odwołała się decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., skutkiem czego decyzja ta z dniem 12 września 2007 r. stała się ostateczna. Uchylenie (bądź zmiana) takiej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa jest niedopuszczalne, z uwagi wynikającą z art. 15 kpa regułę dwuinstancyjności Sygn. akt IV SA/Wa 740/09 postępowania administracyjnego oraz z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w którym ustawodawca wskazał w jakim trybie należy eliminować z obrotu prawnego wadliwe decyzje. W ocenie Sądu zarówno Starosta jak i Kolegium nie naruszyły prawa odmawiając uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 kpa. Zważyć należy, iż organy administracji nie mogły zmienić bądź uchylić decyzji ostatecznej we wskazanym przez Spółkę trybie, a to z uwagi na brak kumulatywnego spełnienia przesłanek wymaganych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 155 kpa. A mianowicie, możliwość zmiany bądź uchylenie decyzji ostatecznej jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie sprzeciwiają się tej zmianie przepisy szczególne. Jak słusznie podniósł Starosta w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., takiej zmianie decyzji ostatecznej sprzeciwia się art. 28 ust. 2 ustawy. W sprawie bezspornym jest, iż do wyłączenia przez Spółkę z produkcji rolniczej gruntów rolnych doszło bez wymaganej prawem decyzji. Wobec powyższego zaistniała podstawa do nałożenia zarówno należności jak i opłaty na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy. W/w przepis jest przepisem bezwarunkowym, w myśl którego ustawodawca nie pozostawił swobody organowi administracji w decydowaniu o ustaleniu i o wysokości należności. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Zatem z powyższej konstrukcji przepisu wynika jego nieuznaniowy charakter, a zatem brak jest możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji, która została wydana na podstawie normy prawnie bezwzględnie określającej sposób zachowania się organu w przypadku wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej bez decyzji. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut Skarżącej naruszenia przez Starostę art. 12a ustawy, poprzez jego niezastosowanie, zgodnie z którym, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego. Wskazać należy, iż określone w art. 12a ustawy zwolnienie, dotyczy sytuacji, gdy strona wyłącza grunt z produkcji rolniczej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tymczasem jak bezspornie wynika z akt sprawy, Spółka takiego wyłączenia dokonała niezgodnie z procedurą ustawową, bez Sygn. akt IV SA/Wa 740/09 stosownej decyzji, a zatem zaistniały podstawy do obciążenia jej należnością w trybie art. 28 ust.2 ustawy. Podsumowując stwierdzić należy, iż organy administracyjne podejmujące rozstrzygnięcia dokonały oceny w zakresie zaistnienia przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej, co znalazło wyraz w decyzji odmawiającej zmiany, a więc nie można przyjąć, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 155 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.