IV SA/Wa 740/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi W. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści - oddala skargę - Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. A. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy B. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. W. A. wystąpiła do Burmistrza Gminy B. o wydanie zaświadczenia, że usytuowanie ogrodzenia działki o nr ew. [...], położonej w O. przy ul. [...], jest zgodne z warunkami zabudowy ustalonymi ostateczną decyzją nr [...], wydaną przez Burmistrza Gminy B. w dniu [...] lipca 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Burmistrz Gminy B., powołując w podstawie prawnej art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazał, iż w decyzji wydanej przez Burmistrza Gminy B. w dniu [...] lipca 2007 r. ustalone zostały warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] we wsi O., Gmina B.. Budowa ogrodzenia nie była przedmiotem powyższej decyzji, gdyż tego typu inwestycja budowlana nie wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zatem skoro w powołanej wyżej decyzji nie zostało określone usytuowanie ogrodzenia działki nr ewid. [...], organ nie może wydać zaświadczenia o zgodności lokalizacji ogrodzenia działki z ustaleniami zawartymi w tejże decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. A. wniosła o jego uchylenie w całości i zobowiązanie Burmistrza Gminy B. do wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku z dnia [...] września 2009 r. Sygn. akt IV SA/Wa 740/10 W uzasadnieniu podała, że ubiega się o wydanie ww. zaświadczenia ze względu na swój interes prawny chcąc uzyskać urzędowe potwierdzenie o zgodności lokalizacji ogrodzenia swojej posesji z warunkami zabudowy, celem przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. w związku z postępowaniem o sygn. akt [...]. Powołując art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: "u.p.z.p."] wskazała, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, której celem jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości, ustala sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy. Decyzja ta stanowi więc o sposobie wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości. Integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2007 r. jest załącznik graficzny wyznaczający granice nieruchomości. W celu potwierdzenia zgodności zaznaczonych w ww. załączniku granic ze stanem faktycznym przeprowadzono postępowanie wznawiające granice, o czym organ został powiadomiony pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zdaniem wnioskodawczyni, skoro w decyzji o warunkach zabudowy brak jest dodatkowych obostrzeń dotyczących usytuowania ogrodzenia, przyjąć należy, że granice nieruchomości wyznaczają linie rozgraniczające wskazane przez organ w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i wnioskodawczyni może - zgodnie ze wskazanymi przez organ granicami - wybudować ogrodzenie wzdłuż wskazanych przez organ linii. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu, powołując treść art. 217 i 219 k.p.a., Kolegium wskazało, iż zaświadczenie to dokument urzędowy potwierdzający określony stan faktyczny lub stan prawny. Jest przy tym czynnością materialno-techniczną, która nie zmienia sytuacji prawnej strony, stanowi jedynie potwierdzenie stanu rzeczy. W przypadku, gdy organ dysponuje danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Organ nie może natomiast wydać Sygn. akt IV SA/Wa 740/10 zaświadczenia potwierdzającego fakty, które nie wynikają z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów bądź innych danych, które znajdują się w jego posiadaniu. Nadto organ wskazał, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w przedmiocie zgodności usytuowania ogrodzenia określonej działki z ostateczną decyzją administracyjną ustalającą warunki zabudowy. Zauważył również, że we wniosku z dnia [...] września 2009 r. strona nie wskazała, jaki ma interes prawny w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści. Dopiero w zażaleniu podniosła, że ubiega się o przedmiotowe zaświadczenie celem przedłożenia w PINB w P. w związku z postępowaniem prowadzonym przez ten organ. Końcowo Kolegium stwierdziło, iż w drodze zaświadczenia nie można stwierdzać, że usytuowanie danego ogrodzenia jest zgodne z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Zaświadczeniem nie można potwierdzać kwestii zgodności lub nie z warunkami zabudowy w sposób prawnie wiążący. Tego rodzaju żądanie nie może stać się przedmiotem zaświadczenia. W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2010 r. W. A. wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 49b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, tj. odmowę wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego ogrodzenia z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane, polegające na nieuwzględnieniu prawa właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania, naruszenie art. 217 i 218 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia, mimo iż z treści ww. przepisów wynika obowiązek jego wydania, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., polegającego na tym, iż organ zobowiązany do wyjaśnienia prawdy obiektywnej nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej. W motywach skargi skarżąca wskazała, iż wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje urzędowego potwierdzania Sygn. akt IV SA/Wa 740/10 określonych faktów lub stanu prawnego w przedmiocie zgodności usytuowania ogrodzenia określonej działki z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, jednak również nie zakazuje wydawania takich zaświadczeń. Zaznaczyła również, iż aktem prawnym regulującym proces budowlany jest ustawa - Prawo budowlane, która w art. 49b ust. 2 pkt 3 przewiduje wprost wydawanie zaświadczeń przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ogrodzenie jest - w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane - obiektem budowlanym, a zatem przepisy ww. ustawy odnoszą się również do ogrodzenia. Nadto skarżąca podniosła, że w myśl art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane miała prawo zagospodarować swoją nieruchomość poprzez jej ogrodzenie wzdłuż granic ustalonych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tego argumentu, czym naruszył art. 7 k.p.a. Wskazała również, że organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy znane były granice przedmiotowej działki oznaczone w załączniku graficznym do tej decyzji. Dodatkowo, w celu potwierdzenia zgodności zaznaczonych w załączniku granic ze stanem faktycznym przeprowadzone zostało postępowanie wznawiające granice przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. organ został powiadomiony o tym postępowaniu, lecz nie wniósł sprzeciwu ani co do granic działki, ani co do zagospodarowania przez skarżącą ww. nieruchomości poprzez jej ogrodzenie zgodnie z granicami określonymi w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy. Końcowo skarżąca zauważyła, że podniesiona przez SKO kwestia braku wykazania przez nią interesu prawnego nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy bowiem organ pierwszej instancji nie odmówił wydania zaświadczania ze względu na brak interesu prawnego, lecz ze względu na to, że budowa ogrodzenia nie była przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sygn. akt IV SA/Wa 740/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na jej uwzględnienie. W kontrolowanej sprawie oceny Sądu wymagała kwestia zasadności odmowy wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni zawartym w piśmie z dnia [...] września 2009 r. Zagadnienia dotyczące wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Art. 217 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a). Z kolei dyspozycja art. 218 § 1 k.p.a., nakłada obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy organ administracji, jeżeli określone fakty czy też stan prawny wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też zaświadczenie nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może też tworzyć nowej sytuacji prawnej. W żadnym wypadku nie Sygn. akt IV SA/Wa 740/10 przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 594/10, niepubl.). W przypadku braku podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, właściwy organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w drodze zaświadczenia nie można stwierdzić, że usytuowanie ogrodzenia działki jest zgodne (czy też niezgodne) z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. Zdaniem składu orzekającego powyższe stwierdzenie - kluczowe w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 59 u.p.z.p. obowiązek ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji ma miejsce w przypadku każdej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, jak również w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Pod pojęciem obiektu budowlanego, w myśl art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane [(Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej jako: u.p.b.], należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy warunkuje wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która z kolei determinuje możliwość rozpoczęcia robót budowlanych. Budowa ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 u.p.b.), jednak budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b.). Ogrodzenie, jak wynika z art. 3 pkt 9 u.p.b. jest urządzeniem budowlanym przez co należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Mimo treści art. 3 ust. 9 u.p.b. przyjmuje się, że ogrodzenie może być traktowane jako Sygn. akt IV SA/Wa 740/10 samodzielny obiekt budowlany, ale dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy jest ono niezwiązane z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym, np. ogrodzenie działki niezabudowanej - niezwiązane z istniejącymi na działce zabudowaniami (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1416/01). Jak wynika z akt sprawy niniejszej, ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Burmistrz Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym na działce nr [...] przy ul. [...] we wsi O.. Decyzja ta, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów wykonawczych, zawiera wymagania odnośnie nowej zabudowy wyłącznie w stosunku do ww. obiektu budowlanego, nie wypowiada się natomiast w żaden sposób odnośnie usytuowania ogrodzenia na ww. działce. Również z samego faktu określenia linii rozgraniczających teren inwestycji (działki nr [...]) w załączniku graficznym do decyzji nie można wywieść, iż decyzja stanowi podstawę do potwierdzenia zgodności (czy też niezgodności) usytuowania ogrodzenia na tej działce. Załącznik graficzny służy wyłącznie mapowej wizualizacji warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - w sprawie niniejszej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z powyższych względów stanowisko organu odwoławczego o zasadności odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści jest prawidłowe, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 217 i 218 k.p.a. - nieuzasadnione. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych danych, z których wynikałby stan faktyczny i prawny, którego potwierdzenia domaga się skarżąca. Zaświadczenie, jak już wyżej wskazano, nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej, a wydanie zaświadczenia o wnioskowanej treści na podstawie przedmiotowej decyzji, prowadziłoby do takiego właśnie stanu. Powyższej oceny nie zmienia podnoszona przez skarżącą okoliczność braku złożenia przez organ sprzeciwu w postępowaniu wznawiającym granice przedmiotowej nieruchomości skoro zaświadczenie ma potwierdzać zgodność usytuowania ogrodzenia z warunkami zabudowy ustalonymi dla budynku jednorodzinnego. Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 49b ust. 2 pkt 3 u.p.b. Przepis ten nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia Sygn. akt IV SA/Wa 740/10 właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w celu legalizacji samowoli budowlanej. Znajduje on jednak zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy przedmiotem legalizacji samowoli budowlanej jest obiekt budowlany (art. 49b ust. 1 u.p.b.), dla którego wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma miejsca bowiem decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. ustalono warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego, a nie dla ogrodzenia. Brak jest również podstaw do uznania, że organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 4 u.p.b. Sposób wykonywania prawa własności poprzez prawo zabudowy nieruchomości zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami odrębnymi pozostaje kwestią całkowicie odrębną i nie podlega ocenie w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest odmowa wydania zaświadczenia o zgodności usytuowania ogrodzenia z decyzją o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. bowiem ustalenia organu są prawidłowe, a treść żądania skarżącej nie dotyczyła okoliczności fatycznych i prawnych, których potwierdzenie wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 218 § 2 k.p.a. Rację ma natomiast skarżąca podnosząc, iż organ orzekający nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu. Uchybienie to, polegające na naruszeniu art. 124 § 2 k.p.a., nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie - w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.