IV SA/Wa 741/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie nie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału, na prawach strony, w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku wielorodzinnego z usługami i garażami podziemnymi na działkach położonych przy ul. [...] i [...] w [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie go na prawach strony do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, powołując się m.in. na treść art. 31 § 1 pkt 3 K.p.a.. Wskazana inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 254, poz. 2573 ze zm.). W ocenie Kolegium nie wystąpiły przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, które są wskazane w art. 31 § 1 K.p.a. - uzasadnienie celami statutowymi i interes publiczny. Przesłanki te muszą występować łącznie. Zdaniem Kolegium za dopuszczeniem organizacji do udziału w sprawie nie przemawia również treść normatywna art. 33 i 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Z treści uzasadnienia postanowienia można też wnosić, iż organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I. instancji, który motywując odmowę przywołał następujące okoliczności sprawy: - organ nie ma możliwości weryfikacji twierdzeń Stowarzyszenia o przekroczeniu dopuszczalnych poziomów pyłu zawieszonego w powietrzu w pobliżu miejsca planowanej inwestycji, - realizowane przedsięwzięcie, będące budynkiem, nie będzie powodować emisji, - przeciwdziałanie budowie budynku wielorodzinnego może być sprzeczne z szeroko rozumianym interesem społecznym, - decyzja o warunkach zabudowy ma specyficzny charakter – jej wydanie jest uzależnione od spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stowarzyszenie [...] zarzuciło, nie wskazanie przez organ, dlaczego uznał on, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 K.p.a. Podniesiono, iż na terenie planowanej inwestycji notowane są przekroczenia wskaźników zanieczyszczenia powietrza, przy czym jakość powietrza pogarsza się. Wskazano na przekroczenia pyłu zawieszonego (PM10) podkreślając jego mutagenne działanie. Wpływ na pogarszającą się sytuację ma dogęszczanie zabudowy, zabudowa klinów napowietrzających i likwidacja zieleni. Wskazano, iż planowana inwestycja będzie źródłem dodatkowej emisji z instancji wentylujących garaże podziemne. W sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 144 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia przez organ orzekający w sprawie wymagania właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.). W treści uzasadnienia nie wskazano w ogóle dlaczego uznano, iż nie spełnione są przesłanki wskazane w art. 31 § 1 K.p.a. Nie zawarto żadnych rozważań ani w kontekście oceny celów statutowych stowarzyszenia ani kwestii interesu publicznego. Jak wskazano wcześniej z treści uzasadnienia można natomiast wnioskować, iż organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I. instancji. Z kolei okoliczności przywołanych przez organ I. instancji nie można uznać, jako przesłanki odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w kontekście uwarunkowań formalnoprawnych procedur lokalizacyjnych. Wprawdzie w sprawie istotnie nie znajdzie zastosowania art. 33 ustawy - Prawo ochrony środowiska, z uwagi na nie zaliczenie planowanego przedsięwzięcia do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzane są procedury ocen oddziaływania na środowisko, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Brak możliwości zastosowania w sprawie przepisu szczególnego, mocą którego dopuszcza się do udziału w postępowaniu organizacje ekologiczne, bez rozważania okoliczności, czy przemawia za tym interes publiczny (kwestia ta musi być natomiast rozważana w przypadku procedowania na podstawie art. 31 § 1 K.p.a.), nie oznacza, iż nie jako a priori można zakładać ograniczenie możliwości dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, na zasadach ogólnych, wynikających z art. 31 § 1 K.p.a. W tej sytuacji należy wnikliwie rozważyć kwestię celów statutowych organizacji społecznej jak i interesu społecznego w kontekście uwarunkowań konkretnej sprawy administracyjnej oraz podnoszonych przez wnioskodawcę okoliczności faktycznych. Wykluczyć należy generalne założenie, jakoby sprzeczne z interesem publicznym byłoby dopuszczenie organizacji społecznej, która sprzeciwia się realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przez sam wzgląd na okoliczność, iż szeroko rozumiany interes publiczny może przemawiać za jego budową. W interesie publicznym pozostaje bowiem zarówno wspieranie sprawnej realizacji budownictwa wielorodzinnego jak i zapewnienie, we właściwym zakresie, ochrony środowiska, w tym standardów jego jakości. W pewnych przypadkach realizacja obu celów może pozostawać w sprzeczności. Wobec jednak faktu, iż oba cele można uznać za publiczne, generalnie w postępowaniu możliwe jest rozważenie udziału organizacji reprezentującej każdy z tych przeciwstawnych interesów. Ta ogólna konstatacja nie zwalnia organu administracji od obowiązku rozważenia celowości udziału organizacji w konkretnym postępowaniu. W tym kontekście nie można uznać za przesądzającą okoliczność, iż przedsięwzięcie nie jest klasyfikowane, jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu właściwych regulacji. Istotnie, jedynie w przypadku tych ostatnich przedsięwzięć określono procedury, w ramach których analizowane są obligatoryjnie środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (patrz tytuł I dział VI rozdział 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Nie oznacza to jednak, iż w przypadku innych przedsięwzięć kwestie ochrony środowiska nie muszą być brane pod uwagę przez organ orzekający w sprawie. Samo nie ustanowienie szczegółowych procedur i szczególnych wymagań odnośnie sporządzanej dokumentacji, nie oznacza iż kwestie ochrony środowiska mogą być pominięte w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co wynika wprost z treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c, oraz art. 54 pkt 2 lit. b w zw. art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe uwarunkowania nie przesądzają, iż w każdym przypadku organizacja ekologiczna musi być dopuszczona do udziału w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Gdyby taka była wola prawodawcy, zostałaby wyrażona wprost, w formie stosownej normy prawnej. Skoro dopuszczenie organizacji nie następuje niejako mechanicznie, o celowości jej dopuszczenia muszą przesądzać konkretne uwarunkowania sprawy. Kluczowe znaczenie powinna odgrywać w tym przypadku rzeczowa analiza podnoszonych kwestii w kontekście uwarunkowań faktycznych i przedmiotu orzekania. W rozpoznawanej sprawie organizacja społeczna powoływała fakt przekroczenia dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu (pył zawieszony) w kontekście zwiększenia jego emisji w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia, przywołując art. 144 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W świetle art. 144 ust. 1 eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, do których zalicza się dopuszczalne poziomy substancji w powietrza (art. 82, 85 i 86 wskazanej ustawy). Wynikający z regulacji zakaz nie może być pominięty, jako nie istotny w sprawie, z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 54 pkt 2 lit. b w zw. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile, jak podniesiono w skardze, budynek ma zostać wyposażony w urządzenia służące odprowadzaniu spalin, będące instalacjami w rozumieniu art. 3 pakt 6 lit. a ustawy - Prawo ochrony środowiska, regulacja ww. art. 144 może znaleźć zastosowanie w sprawie. Odrębną kwestią jest ewentualna weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy, iż już przed realizacją przedsięwzięcia istniały przekroczenia dopuszczalnych poziomów jakości powietrza. Stowarzyszenie powoływało się na konkretne pomiary dokonywane przez instytucje publiczne w ramach ich zadań (państwowy monitoring środowiska), stąd nie można uznać, iż weryfikacja tych twierdzeń jest niemożliwa. Nie można wprawdzie uznać, iż dowolne twierdzenia o przekroczeniu standardu jakości powietrza lub nie uwiarygodnione pomiary, mogą stanowić przesłankę dopuszczania organizacji do oddziału w postępowaniu. O ile jednak powołano dane, które mogą zostać w prosty sposób zweryfikowane, organ administracji, rozważając zasadność dopuszczenia organizacji ekologicznej do postępowania, nie może z założenia przyjąć, iż dane takie są nieznane. Z uwagi na konieczność wyjaśnienia, sprawy w kontekście wystąpienia przesłanek dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w sprawie, co wymaga dokonania m.in. ustaleń faktycznych (m.in. weryfikacja informacji o istnieniu wiarygodnych danych potwierdzających przekroczenie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu i rozważnie czy może mieć to wpływ na możliwość realizacji przedsięwzięcia) Sąd, uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił postanowienia organów obu instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent [...] uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.