IV SA/Wa 741/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Województwa [...]utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Nieruchomość położona w miejscowości [...], w gminie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0088 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., zmienioną ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od ul. P. w P. do ul. G. w miejscowości J. W konsekwencji działka nr [...] stanowiąca własność B. K. przeszła na własność Województwa [...], zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...]: 1) ustalił odszkodowanie w kwocie 40 155,00 zł na rzecz B. K. za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomość (działkę nr [...] o pow. 0,0088 ha), przeznaczoną pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...]; 2) odmówił powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości ww. nieruchomości; 3) zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] działkę nr [...] stanowił operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C., zaktualizowany w dniu [...] października 2016 r. W operacie wskazano, że nieruchomość położona jest w P. w miejscowości G., przy ul. [...] stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej nr [...], w odległości 6,5 km od miejscowości gminnej P. Na działce nr [...] znajdowały się naniesienia podlegające wycenie - ogrodzenie z profili zamkniętych na słupkach z profili zamkniętych na betonowej podmurówce w dobrym stanie technicznym, wjazd z kostki brukowej o pow. 12 m2 oraz jałowiec płożący i krzew liściasty ozdobny. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi G. szacowana nieruchomość położona była przy północnej granicy działki w niewielkiej części na terenach oznaczonych symbolem [...] - tereny dróg wewnętrznych, w pozostałej części na terenach oznaczonych symbolem 2WS - tereny cieków wodnych. Biegła wyjaśniła, że przeznaczenie pod tereny cieków wodnych, jak i fakt istnienia rowu na działce obniża jej wartość, przez co nieruchomość wyceniono z uwzględnieniem jej drogowego przeznaczenia. W związku z brakiem wystarczającej liczby danych rynkowych o rynku działek drogowych podobnych do wycenianej, przedmiotową działkę oszacowano w oparciu o transakcje dotyczące działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę mieszkaniową, gdzie wyodrębniono 20 transakcji z gminy P. Biegła wskazała, że ceny za tego typu grunty lokowały się w przedziale od 131,67 zł/m2 do 290,00 zł/m2, przy cenie średniej 177,53 zł/m2. Do dalszych analiz i obliczeń wybrano trzy nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotu wyceny, a następnie dokonano ich zestawienia z przedmiotową działką z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych, a także określono wartości współczynników korygujących. Wartość gruntu działki obliczono na kwotę 22 849 zł. Do określenia wartości odtworzeniowej ogrodzenia z profili zamkniętych na słupkach z profili zamkniętych na betonowej podmurówce i wjazdu z kostki brukowej, posłużono się katalogiem cen jednostkowych robót i obiektów inwestycyjnych według cen za IV kwartał 2014r. Wartość tego składnika oszacowano na kwotę 16 897,00 zł. Wartość nasadzeń oszacowano na kwotę 409,00 zł. Wartość odtworzeniową nieruchomości nr [...] oszacowano na łączną kwotę 40.155,00 zł i w tej wysokości ustalono należne odszkodowanie. Zdaniem organu, biegła wobec drogowego przeznaczenia wycenianej działki prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z uwagi na brak możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określiła wartość odtworzeniową zarówno ogrodzenia jak i zjazdu z kostki brukowej. Przez stan nieruchomości należy rozumieć zarówno stan prawny, tj. rodzaj prawa przysługującego do nieruchomości i jego obciążenia, jak również stan faktyczny, w jakim znajduje się przejęta nieruchomość, a więc m.in. jej położenie, rodzaj użytków oraz sposób zagospodarowania nieruchomości, zabudowania i naniesienia oraz ich funkcje użytkowe. Własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Bez znaczenia pozostaje fakt, że nowy właściciel nieruchomości, jak i zarządca drogi zobowiązani będą odrębnymi przepisami prawa do zapewnienia dotychczasowym właścicielom możliwości zjazdu do pozostałej części nieruchomości, a tym samym do budowy na swój koszt nowego zjazdu. W skardze Województwo [...] zarzuciło naruszenie art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżące Województwo [...] podniosło, że ustalono odszkodowanie oczywiście niesłuszne. Organ odwoławczy błędnie uznał, że ustalając wysokość odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej, w sytuacji gdy obowiązek odbudowy istniejącego zjazdu należy do zarządcy drogi tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania za zjazd jako część nieruchomości zajętej pod drogę. Budowa nowego zjazdu odbywa się na koszt inwestora, a nie właściciela. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wycena jest dokonywana wg stanu na dzień wydania decyzji i wg wartości na dzień ustalenia odszkodowania. Stanem dotyczącym nieruchomości jest również stan powstania obowiązku budowy zjazdu lub odbudowy zjazdu spoczywający na inwestorze w sytuacji gdy rozbudowa lub budowa drogi nastąpiła z inicjatywy inwestora. W tym przypadku obowiązek budowy zjazdu należy do inwestora, gdyż dokonuje on rozbudowy drogi. Stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy (rozbudowy) drogi publicznej zarządca drogi zobowiązany jest do budowy zjazdu. W tej sprawie sprowadza się do budowy zjazdu (odtworzenia istniejącego zjazdu w nowym miejscu) z zachowaniem jego parametrów i funkcji tj. połączenia z drogą publiczną w takim samym zakresie lub lepszym co zjazd istniejący przed przebudową. W przypadku gdy obowiązek odtworzenia zjazdu wynika z samego prawa, to zobowiązywanie tego samego podmiotu do wypłaty odszkodowania za odtwarzany zjazd jest nieekwiwalentne w przypadku ustalenia wartości odszkodowania. Podnosząc takie zarzuty, skarżące Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a podnoszone w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu, ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło w tej sprawie z poszanowaniem zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. Wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). Dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Stan nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W sprawie ustalenia odszkodowania w związku wywłaszczeniem nieruchomości pod rozbudowę drogi wojewódzkiej zasadnicze znaczenie jako dowód ma operat rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jest to dowód, który podlega ocenie organów i sądu. W razie wątpliwości co do treści operatu szacunkowego można żądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego. Operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych podlegają nie tylko formalnej kontroli organów rozpoznających sprawę, lecz podobnie jak wszystkie inne opinie biegłych podlegają ocenie organów rozpoznających sprawę na mocy art. 80 k.p.a. Tylko w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i wartości sporządzonego operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11 i z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09). W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał oceny operatu szacunkowego i zasadnie stwierdził, że operat ten może stanowić dowód w sprawie. W konsekwencji dowód ten stanowił podstawę do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość. Operat szacunkowy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i w dacie wydawania decyzji był aktualny, nie zawierał niejasności, czy braków. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił w operacie szacunkowym z dnia [...] czerwca 2015 r. zarówno wartość gruntu (wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metoda porównania parami), jak i wartość ogrodzenia z profili zamkniętych na słupkach z profili zamkniętych na betonowej podmurówce, nasadzeń oraz zjazdu (wjazd z kostki brukowej o powierzchni 12 m2). W toku szacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała się do sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji ([...]stycznia 2015 r.), a ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy wobec drogowego przeznaczenia wycenianej działki prawidłowo zastosowała ponadto procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Z uwagi na brak możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W tej sprawie, z uwagi na znajdujące się na nieruchomości naniesienie budowlane w postaci ogrodzenia z profili zamkniętych na słupkach z profili zamkniętych na betonowej podmurówce oraz zjazdu i brak na rynku lokalnym nieruchomości rodzajowo podobnych zastosowano – dla określenia wartości odtworzeniowej - podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technika wskaznikowa. Nie ma podstaw do podważenia prawidłowości ustalonej w procesie wyceny wartość nieruchomości, która to wartość stanowiła sumę wartości rynkowej gruntu (a więc ceny gruntu możliwej do uzyskania w obrocie wolnorynkowym) oraz wartości jego części składowej, wg kosztów ich odtworzenia. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalenia organu dotyczące wliczenia do wysokości odszkodowania wartości naniesienia na nieruchomości w postaci zjazdu (wjazd z kostki brukowej o powierzchni 12 m2) są prawidłowe. Naniesienie trwale z gruntem związane stanowi część składową nieruchomości, której prawo własności właściciel utracił na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy słusznie zatem uznał, że skoro zgodnie z art. 47 § 1 K.c. właściciel gruntu jest jednocześnie właścicielem naniesień trwale z tym gruntem związanych, to przysługuje mu odszkodowanie zarówno za grunt, jak i znajdujące się na nim naniesienie w postaci ogrodzenia, nasadzeń, a także zjazdu. Tracąc własność gruntu, właściciel utracił również własność znajdujących się na nim naniesień i nie ma podstaw do tego, aby pozbawiać go w tej części odszkodowania. Brak jest podstaw prawnych do ograniczenia wysokości odszkodowania wyłącznie do odszkodowania za grunt oraz ogrodzenie i nasadzenia. Zjazd znajdujący się na tym gruncie stanowi jeden z elementów składających się na "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i niewątpliwie wpływa na wartość nieruchomości. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Okoliczność, że stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), budowa, jak również przebudowa drogi powoduje, że budowa, czy przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, nie wpływa na sposób stosowania przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do żądania uwzględnienia w toku procedury ustalania odszkodowania w tej sprawie, okoliczności, że zarządca drogi poniesie w wyniku przebudowy drogi koszty budowy, czy przebudowy istniejącego dotychczas zjazdu. Obowiązek zarządcy drogi w tym zakresie nie wpływa na sposób ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (całą nieruchomość z naniesieniami). W tej sprawie nie można mówić o niesłusznym odszkodowaniu przyznanym za wywłaszczaną nieruchomość, z tej tylko przyczyny, że w obowiązującym stanie prawie na zarządcy drogi spoczywa obowiązek budowy zjazdu. Mający źródło w Konstytucji RP obowiązek wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i określony w ustawie o drogach publicznych obowiązek zarządcy drogi budowy zjazdu stanowią odrębne zagadnienia. Niezrozumiałe jest ujmowanie obowiązków zarządcy drogi wynikających z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – na gruncie sprawy o odszkodowanie za nieruchomość – jako szkody w majątku zobowiązanego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.