IV SA/Wa 742/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu - oddala skargę - IV SA/Wa 742/09 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] marca 2009r. – zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] października 2008r. odmawiające dopuszczenia Ogólnopolskiego T. do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – apartamentowego L. wraz z towarzyszącą infrastrukturą i elementami zagospodarowania terenu, planowanej do realizacji na działkach o nr ew. [...] z obrębu [...] oraz części działek [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ulicy [...] w Dzielnicy [...] W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) przewiduje możliwość uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby, gdy organizacja ta wystąpi z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w sprawie, a ponadto, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 K.p.a.). O dopuszczeniu organizacji społecznej orzeka, zgodnie z art. 31 § 2 K.p.a., w drodze postanowienia właściwy organ administracji publicznej. Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie żądanie dopuszczenia organizacji społecznej dotyczyło postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: ustawa o p.z.p.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że T. składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie powołało się na żadne konkretne postanowienie Statutu, a jedynie wskazało na istnienie interesu społecznego rozumianego jako potrzeba podejmowania działań (także w sensie prawnym) mających na celu skuteczną ochronę awifauny (zespołu ptaków), które regularnie przelatują nad miastem w okresie swoich sezonowych wędrówek. Organ wskazał, iż celem T. jest ochrona dziko żyjących ptaków i ich siedlisk, a w szczególności wszelkie działania prawne sprzyjające ochronie ptaków i siedlisk. Tak ogólny zapis, na który powołuje się T., uzasadniałby jako cel statutowy możliwość uczestnictwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednakże jak wynika ze Statutu T., bierze ono udział na prawach strony w postępowaniach administracyjnych "w sprawach inwestycji mogących zagrozić siedliskom ptaków". Jak zasadnie wskazał organ pierwszej instancji, teren inwestycji oraz tereny położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie podlegają przepisom ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, a T. nie wykazało, że na terenie planowanej inwestycji lub w najbliższym jej otoczeniu znajdują się siedliska ptaków i że inwestycja ta może im zagrozić. Ponadto, dopuszczenie organizacji społecznej do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wymaga także wykazania interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi mógłby uzasadniać konieczność dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W niniejszej sprawie T. jako interes społeczny pojmuje potrzebę podejmowania działań mających na celu skuteczną ochronę zespołu ptaków, które regularnie przelatują nad miastem w okresie swoich sezonowych wędrówek oraz to, że - dzięki uczestnictwu T. na prawach strony w postępowaniu - w decyzji zostaną w szerokim zakresie umieszczone warunki wynikające z przepisów o ochronie przyrody i ochrony środowiska. Jednakże w kontekście przedmiotu postępowania nie można przyjąć, by tak ogólne sformułowania odpowiadały rozumieniu pojęcia interesu społecznego o jakim mowa w art. 31 K.p.a. Ogólnopolskie T. – w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2009r. – wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta W. z [...] października 2008r. Zaskarżonemu postanowieniu T. zarzuciło: 1. naruszenie art. 7 K.p.a. z uwagi na błędną wykładnię Statutu T., w szczególności § 7 tego dokumentu; 2. wydanie postanowienia z błędnym uzasadnieniem w zakresie dotyczącym stwierdzenia braku interesu społecznego, dotyczącego nieuwzględnionego żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony. T. podniosło, że podana w § 7 Statutu T. realizacja celów statutowych działalności nie jest zbiorem zamkniętym, ale – o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności" – stanowi ona wyliczenie przykładowych przypadków. O tym, że T. zajmuje się nie tylko wszelkimi działaniami prawnymi dotyczącymi ochrony siedlisk dziko żyjących ptaków, lecz także bezpośrednią ochroną samych ptaków (jako osobników) i ich życia, świadczy jednoznacznie przykład umieszczony w § 6 lit. d Statutu T. Ponadto, strona skarżąca wskazała, iż nawet pobieżna znajomość omawianego miejsca pozwala twierdzić, że warunkom ustawy o ochronie przyrody podlega znajdująca się tam zieleń miejska, w tym także trawniki i skupienia krzewów, jak również dziko żyjące zwierzęta (ptaki). Za nieuzasadnione uznano także twierdzenie Prezydenta W., że podstawą interesu społecznego T. była chęć prowadzenia kontroli postępowań administracyjnych. Nieporozumieniem jest także – w ocenie strony skarżącej – sugestia organu pierwszej instancji, iż fakt, że omawiane przedsięwzięcie będzie wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, może "zastępować" udział organizacji społecznej w postępowaniu, bowiem postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest całkowicie niezależne od postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2009r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] października 2008r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd kontrolując zaskarżony akt administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa wskazanego w skardze, jak również naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Stosownie do treści art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z powyższego przepisu wynika, że żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej określone są w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany ustalić z urzędu czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 306). Ponadto uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione interesem społecznym. Organ administracji publicznej winien zatem dokonać oceny czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem organizacji społecznej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej interesu indywidualnego określonego podmiotu. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodząc w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 200). Jako podstawowe kryterium kwalifikacji podmiotu jako organizacji społecznej przyjmuje się trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej, dobrowolność członkowstwa i strukturę organizacyjną, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane. Ogólnopolskie T. niewątpliwie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a., która – co do zasady – może wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innego podmiotu, po spełnieniu warunków przewidzianych w art. 31 § 1 pkt 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała, że jej udział w postępowaniu na prawach strony uzasadniony jest celami statutowymi organizacji, ani istnieniem interesu społecznego. Jak wynika z § 7 lit. f Statutu T. realizuje swoje cele w szczególności przez udział w postępowaniach administracyjnych na prawach strony w zakresie wydawania decyzji w sprawach inwestycji mogących zagrozić siedliskom ptaków. Powołując się na ten cel, Towarzystwo winno było zatem wykazać, że teren planowanej inwestycji oraz tereny w jej otoczeniu są ostoją oraz miejscem rozrodu i regularnego przebywania ptaków objętych ochroną gatunkową, a także, że planowana inwestycja zagrozi siedliskom ptaków. Bez wątpienia T. nie wykazało powyższych okoliczności. Nie może zostać uznane za wykazanie interesu prawnego powołanie się przez T. na konieczność zapobiegania zjawisku śmiertelnych rozbić ptaków o wysokie budynki, których szyby oślepiają ptaki. W takiej sytuacji Towarzystwo musiałoby wykazać, że przelot ptaków odbywa się nad planowaną inwestycją, bądź też w jej okolicy. Takiego wymogu nie spełnia stwierdzenie o przelocie zespołu ptaków nad miastem w okresie sezonowych wędrówek. Strona skarżąca nie wykazała, że przelot ptaków odbywa się nad planowaną inwestycją, bądź też w jej okolicy. Bez znaczenia pozostaje w sprawie powoływanie się przez T. na fakt, że zajmuje się ono nie tylko wszelkimi działaniami prawnymi dotyczącymi ochrony siedlisk dziko żyjących ptaków lecz także bezpośrednią ochroną samych ptaków i ich życia, skoro zagadnienia te nie znajdują odzwierciedlenia we wskazanych w § 7 Statutu konkretnych celach statutowych. Skuteczne dokonywanie wystąpień w tym zakresie wymagałoby zawarcia w statucie jednoznacznych wskazówek, iż działania w tym zakresie stanowią cel T. Statut T., co do jego celów, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, bowiem udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, iż mogą w nim uczestniczyć jedynie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania. Należy zatem uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez błędną wykładnię Statutu. Nie można także podzielić zarzutu skargi o wydaniu decyzji z błędnym uzasadnieniem w zakresie dotyczącym stwierdzenia braku interesu społecznego. Strona skarżąca jako cel społeczny podała potrzebę podejmowania działań (także w zakresie prawnym) mających na celu skuteczną ochronę zespołu ptaków, które regularnie przelatują nad miastem w okresie swoich sezonowych wędrówek. Tak wskazany cel nie stanowi jednak interesu społecznego, o jakim mowa w art. 31 K.p.a., albowiem nie ma związku z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu. Po pierwsze bowiem zarówno teren planowanej inwestycji, jak i tereny położone w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie podlegają przepisom ustawy o ochronie przyrody. Po drugie zaś Towarzystwo nie wykazało, że planowana inwestycja może zagrozić siedliskom ptaków, co więcej nie wykazało, aby takie siedliska znajdowały się na terenie planowanej inwestycji lub w najbliższym jej otoczeniu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że odmowa dopuszczenia skarżącego T. do udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniona, a wydane postanowienia nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do ich wyeliminowania z obrotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszechstronnie oceniło całość materiału dowodowego i prawidłowo ustaliło, że nie wykazano celu statutowego, ani interesu społecznego, które uzasadniałyby udział skarżącego T. w przedmiotowym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.