IV SA/Wa 743/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. sprawy ze skargi N. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającej N. J. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia na terenie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w obrębie geodezyjnym L., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2008 r. N. J. zwrócił się do organu I instancji o uznanie za stronę w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji i wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 148 oraz art. 145 § 1 pkt 5 i 7 kpa. Wnioskodawca podniósł, że o wydaniu decyzji z dnia [...] października 2008 r. dowiedział się ze skierowanego do niego pisma Urzędu Gminy W. nr [...]. Wskazał, że wybudowanie przedmiotowej inwestycji w drodze dojazdowej utrudni dostęp do drogi publicznej działek ew. nr [...] i [...], będących jego własnością a więc ma interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie. Podniósł również, że zaskarżona decyzja narusza art. 110 kpa w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), przepisy art. 52 ust. 2 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz przepisy techniczno budowlane wydane na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i art. 39 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Wskazał ponadto na naruszenie art. 145 § 1 pkt kpa, gdyż załącznik do decyzji nie odpowiada stanowi faktycznemu oraz art. 147 § 1 pkt 7 kpa, ponieważ zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Wójt Gminy W. odmówił wnioskodawcy wznowienia postępowania wskazując, że po obwieszczeniu o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie - zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie wpłynęły wnioski od stron postępowania. Organ ten wskazał również na definicję obszaru oddziaływania obiektu określoną w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i podniósł, że zbadano wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, w wyniku czego stwierdzono - po przeanalizowaniu zawartych w raporcie informacji - że nieruchomość należąca do N. J. znajduje się poza obszarem oddziaływania napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia. Organ I instancji wskazał także, że wnioskodawca nie udokumentował interesu faktycznego i prawnego uzasadniającego nadanie mu przymiotu strony. Od powyższej decyzji N. J. wniósł odwołanie. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że po wniesieniu wniosku o wznowienie postępowania opartego o art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), należy wznowić postępowanie, gdyż zbadanie, czy wniosek pochodzi od strony, następuje już po wznowieniu postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji niezgodnie z prawem odmówił wznowienia postępowania z tego powodu, że - zdaniem tego organu - wniosek nie pochodzi od strony w sprawie. Zatem organ I instancji wydał decyzję odnośnie statusu wnioskodawcy, twierdzenia organu są odmiennie od twierdzeń odwołującego się, lecz nieprawidłowe, niezgodne z prawem. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji winien najpierw wszcząć postępowanie i dopiero potem badać, czy wniosek pochodzi od strony oraz - w przypadku ewentualnego pozytywnego zweryfikowania statusu wnioskodawcy- czy ewentualnie występują inne przesłanki wznowieniowe (w tym wskazane przez wnioskodawcę). W przypadku stwierdzenia, że żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony, organ winien, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, odmówić uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa z tej właśnie przyczyny. Organ wskazał przy tym, że odwołujący się nie wykazał, że działki położone za jego nieruchomościami są własnością pracownika Urzędu Gminy W., którego przełożonym jest osoba, podpisująca w imieniu Wójta Gminy W. decyzję z dnia [...] października 2008 r., ani tez nie wykazał, że działki te miałyby być przyłączone do przedmiotowej inwestycji (linia elektroenergetyczna niskiego napięcia). Jednak nawet w przypadku pozytywnego zweryfikowania tej informacji, brak byłoby podstaw do wyłączenia osoby, która podpisała decyzję, na podstawie art. 24 § 1 i 4 kpa, a zatem i do zastosowania art. 150 § 2 kpa. Kolegium podniosło ponadto, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] została ogłoszona - obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń dnia 31 października 2008 r. na okres 14 dni - o czym Kolegium uzyskało informację od pracownika Urzędu Gminy W. Zdaniem Kolegium, decyzja została prawidłowo ogłoszona, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 49 kpa, doręczenie nastąpiło z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji, termin do wniesienia odwołania od decyzji upływał więc dnia 28 listopada 2008 r. N. J. nie skorzystał z prawa wniesienia odwołania, natomiast wniósł dnia 8 grudnia 2008 r. wniosek o wznowienie postępowania, a więc z zachowaniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 kpa. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożył do Sądu N. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] października 2008 r. wydana przez Wójta Gminy W. "została ogłoszona prawidłowo, w związku z czym nie skorzystał z prawa do wniesienia od niej odwołania". Ponadto skarżący wniósł o zbadanie, czy nie doszło do popełnienia przestępstwa, polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez pracownika Urzędu Gminy W. W zaskarżonej decyzji organ powołał się na informację, uzyskaną od M. S., że obwieszczenie o wydaniu decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2008 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń 31 października 2008 r. Zdaniem skarżącego niemożliwe jest, aby decyzja z dnia [...].12.2008 została ogłoszona 31.10.2008, zatem powoływane przez organ II instancji oświadczenie M. S. jest nieprawdziwe. Wskazując na naruszenie przez Wójta Gminy W. art. 53 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podniósł, że w dniu 3 listopada 2008 r. był w Urzędzie Gminy W. i na tablicy ogłoszeń, znajdującej się przed budynkiem urzędu oraz na parterze budynku, nie były wywieszone obwieszczenia, dotyczące przedmiotowej sprawy. Obwieszczeń o wszczęciu postępowania i o wydaniu przedmiotowej decyzji nie było również na tablicy ogłoszeń w L. ani w Biuletynie Informacji Publicznej, gdzie zamieszczane były obwieszczenia w podobnych sprawach. Wskazał także, że w przedmiotowej sprawie była już wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2006 r. i skarżący był stroną postępowania, a mimo to Wójt nie powiadomił go o tej decyzji. W związku z powyższym skarżący złożył wniosek m. in. o wznowienie postępowania, którego to wniosku Wójt Gminy W. nie rozpatrzył do chwili obecnej, naruszając tym samym kpa. Zamiast rozpoznać wniosek, Wójt w dniu [...] października 2008 r. wydał w tej samej sprawie decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie jak poprzednio o warunkach zabudowy, o której to decyzji skarżący dowiedział się dopiero z pisma Urzędu Gminy W. z dnia 26 listopada 2008 r., nadesłanego w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący, nie spodziewając się wydania w tej samej sprawie w innym postępowaniu decyzji, oczekiwał na wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzupełnieniu skargi N. J. podniósł ponadto, że w chwili orzekania w sprawie Kolegium nie dysponowało raportem o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko, na którego ustalenia powołano się w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2008 r., a tym samym orzekł w oparciu o nieistniejące dokumenty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił również, że w zaskarżonej decyzji powołano się na notatkę służbową, sporządzoną przez sprawozdawcę do sprawy [...], w której została wydana decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r. o umorzeniu postępowania, wszczętego na wniosek N. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2008 r. Powołanie się na ww. notatkę w zaskarżonej decyzji nastąpiło z błędem, gdyż chodziło o ogłoszenie przez organ I instancji ww. decyzji z dnia [...] października 2008 r. a nie decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Kolegium sprostowało tę oczywistą omyłkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2010 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Skarżący sprecyzował, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji tylko w części, w której SKO stwierdziło, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została ogłoszona prawidłowo. Sąd jednak zbadał w pierwszej kolejności prawidłowość zaskarżonego postanowienia co do jego meritum. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a jego obowiązkiem jest zbadanie z urzędu, czy nie istnieją powody wzruszenia zaskarżonego aktu lub czynności, które zostały pominięte w skardze. W myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem B. Adamiak brak udziału to: a) brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony, b) zawiadomienie o wszczęciu, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach, c) niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, także w trybach nadzwyczajnych (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2008, s. 665 i n.). Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Wpływ tego braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznając, że po wniesieniu wniosku o wznowienie postępowania opartego o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należy w pierwszej kolejności wznowić postępowanie. Zbadanie, czy wniosek pochodzi od strony, następuje już po wznowieniu postępowania. W myśl art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a stosownie do § 2 cytowanego przepisu, postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem w przedmiotowej sprawie organ I instancji powinien najpierw wszcząć postępowanie i dopiero potem badać, czy wniosek pochodzi od strony. W przypadku ewentualnego pozytywnego zweryfikowania statusu wnioskodawcy zbadać, czy ewentualnie występują inne przesłanki wznowieniowe (w tym wskazane przez wnioskodawcę). W razie stwierdzenia, że żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony, organ winien, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, odmówić uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z tej właśnie przyczyny. Kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd uznał, że jest ona prawidłowa, gdyż obowiązujące przepisy dotyczące prowadzenia postępowania o wznowienie postępowania zostały przez SKO prawidłowo zastosowane i przeanalizowane. Z tej przyczyny Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. Biorąc pod uwagę zakres kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, nie miała znaczenia kwestia własności działek, położonych za nieruchomościami skarżącego. Kwestia własności działek nie wpływa bowiem na istnienie przesłanek wyłączenia osoby, która podpisała decyzję, na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a., a zatem i do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151 p.p.s.a. sąd administracyjny oddala skargę, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego stwierdzi, że zaskarżony akt lub czynność nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Nie może być podstawą uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie zawarcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że "decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] października 2008 r. wydana przez Wójta Gminy W. została ogłoszona prawidłowo, w związku z czym skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia od niej odwołania". Zawarcie tego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może wywrzeć wpływu na jej byt w znaczeniu, którego od Sądu oczekuje skarżący. Sąd nie znalazł podstaw faktycznych ani prawnych, by uchylić zaskarżoną decyzję tylko z przyczyny zawarcia w jej uzasadnieniu stwierdzenia na temat prawidłowości ogłoszenia decyzji Wójta Gminy W. Niezależnie od prawidłowości tego stwierdzenia, Sąd ma za zadanie ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji co do meritum: jako rozstrzygnięcia sprawy, dokonanego przez SKO, przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zastosowanej podstawy prawnej i jej uzasadnienia. Stwierdzenie, z którym nie zgadza się skarżący, nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia o bycie zaskarżonej decyzji. Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony do zbadania, czy nie doszło do popełnienia przestępstwa, polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez pracownika Urzędu Gminy W., gdyż kompetencje Sądu zostały określone przez ustawodawcę w treści art.3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.