IV SA/Wa 743/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - Pismem z dnia [...] września 2011r. J.B. zwrócił się do Starosty W. o wydanie zaświadczenia "o stanie prawnym własności Z.B. w istniejącym od 19[...] roku operacie ewidencji gruntów ze złożonym w dniu [...] grudnia 19[...]r. do zbioru Zd-[...] postanowieniem Dz.Zd. nr [...] wypisu aktu notarialnego sporządzonego przez Państwowe Biuro Notarialne w W., wydane Z.B. notarialnym zapisem." Ponadto wskazał, iż "zaświadczenie powinno wykazać zmianę prawa rzeczowego Z.B. zapisanego przez notariusza w dniu [...] grudnia 19[...]r. do repertorium pod nr [...] nabyciu udziału [...] części w nieruchomości opisanej w zbiorze, na występującą w operacie ewidencji z 19[...]r. działkę nr [...], a następnie [...] o pow. 1,2174ha". Pismem z dnia 17 października 2011r. Starostwo Powiatowe w W. wyjaśniło wnioskodawcy, iż organ ewidencji gruntów budynków może wydać zaświadczenie na potwierdzenie danych wynikających z prowadzonych rejestrów gruntów i zwróciło się o jednoznaczne określenie treści, jaka ma być przedmiotem zaświadczenia, czyli wskazania faktów wynikających z rejestru gruntów m. M., które mają być potwierdzone, w jakiej dacie oraz podania w jakim celu wnioskodawca żąda zaświadczenia. W skierowanym do Starosty W. piśmie z dnia [...] listopada 2011r. J. B. poinformował, że wystąpił o wydanie zaświadczenia "o zmianie nabytego przez Z.B. aktem notarialnym Nr Rep. [...] z dnia [...] grudnia19[...]r. udziału [...] części w nieruchomości [...] o pow. 2.4784ha na działkę nr [...]". Starosta W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011r. na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Wskazał, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. stanowią, że organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, jak również gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Starosta W. wyjaśnił, że zgodnie z aktem notarialnym Rep. [...] Z.B. nabyła udział [...] w nieruchomości o pow. 2.4784ha wraz ze zorganizowanym gospodarstwem rolnym. Z treści aktu notarialnego wynika, że współwłaściciele podzielili się faktycznie nieruchomością, a H.M. objęła w posiadanie i użytkowanie działkę gruntu obszaru 2 hektary 22 ary. W pierwszym rejestrze ewidencji gruntów m. M. założonym w 19[...]r. współwłaściciele nieruchomości, opisanej w akcie notarialnym zostali wpisani jako władający działkami o numerach: [...], [...], [...], z czego działka nr [...] o pow. 2,2052ha była wpisana pod numerem [...] rejestru i jako władający wykazana była H.M., a następnie Z.B. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. 1.2052ha, nr [...] o pow. 1.0000 ha. W 19[...] roku W. Przedsiębiorstwo Geodezyjne w W. wykonało prace odnowienia operatu ewidencji gruntów dla miasta M. - operat techniczny przyjęty w Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w W. pod nr [...]. W wyniku przeprowadzonych prac zmieniono numerację i powierzchnię działek. W obrębie [...] M. działka nr [...] została oznaczona numerem [...] o pow. 1.2174ha, działka nr 2912/2 została oznaczona numerem ewid. [...], działce nr [...] nadano numer ewid. [...], działce nr [...] nadano numer ewid. [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w aktualnych danych ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] M. wykazane są działki nr [...],[...],[...],[...] (powstałe z podziału działki nr [...]) i [...]. Na działki nr [...],[...],[...] ( po zmianie numeracji [...],[...],[...],[...]) były wydawane kolejne tytuły prawne, których dane wprowadzono w operacie ewidencyjnym zgodnie z otrzymaną dokumentacja prawną. Z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] ujawniona jest w KW [...], działka nr [...] w KW [...], działka [...] ujawniona jest w KW [...], działka nr [...] ujawniona jest w KW [...], natomiast dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] prowadzony jest [...]. J.B. wpisany jest jako współwłaściciel z udziałem [...] do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej Z.B. Organ wskazał, że J.B. żąda wydania zaświadczenia, potwierdzającego zmianę udziału [...] w nieruchomości Z.B. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2.4784ha zgodnie z zapisem w akcie notarialnym Rep. [...], na działkę nr [...]. Organ ewidencji gruntów i budynków nie posiada rejestrów gruntów, w których wpisana byłaby działka nr [...]. Na podstawie posiadanych danych wynikających z rejestru gruntów dla obrębu m. M. organ ewidencji gruntów i budynków nie ma możliwości potwierdzenia, iż nastąpiła zmiana udziału [...] w nieruchomości opisanej w akcie notarialnym na działkę nr [...]. Działka nr [...] została wpisana do pierwszego rejestru gruntów założonego w 19[...]r., do której jako osoba władająca wpisana była Z.B. W konsekwencji powyższych ustaleń Starosta W. uznał, że nie może wydać zaświadczenia potwierdzającego zmianę udziału [...] w nieruchomości Z.B. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2.4784ha zgodnie z zapisem w akcie notarialnym Rep. [...], na działkę nr [...], ponieważ faktu zmiany nie potwierdzają dane zawarte w rejestrze gruntów, jak również inne dokumenty prawne będące w posiadaniu organu. Z treści pism J.B. wynika, iż dane, które mają być przedmiotem treści zaświadczenia dotyczące działki nr [...] są sporne. J.B uważa je za nieprawidłowe oraz je podważa, a organ ewidencji gruntów i budynków nie może na mocy zaświadczenia wyjaśniać stanu prawnego nieruchomości, ani rozstrzygać o tym stanie. Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty W. złożył J.B., kwestionując dane ewidencyjne dla zbioru dokumentów Zd. [...] jako niezgodne ze stanem prawnym nieruchomości. Ponadto powołał akty notarialne i inne dokumenty, w których działka o numerze ewidencyjnym [...] była wymieniana. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia J.B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Starosty W. z dnia 6 grudnia 2011r. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Starosty W. Stwierdził, że odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę jest uzasadniona, a powody tej odmowy zostały wyczerpująco wyjaśnione. Organ odwoławczy dodatkowo zaznaczył, że zainteresowany wielokrotnie był informowany, że współwłaściciele ww. nieruchomości, dla której prowadzony jest Zd. [...] ( dawny Zd. Nr [...]), nie dokonali wyjścia ze współwłasności, a jedynie dokonali nieformalnego podziału na gruncie co do posiadania i użytkowania poszczególnych części nieruchomości. Wykazane w operacie założenia ewidencji gruntów działki nr [...],[...] i [...] odzwierciedlały stan ówczesnego użytkowania i nie ma żadnych podstaw aby uznać lub stwierdzić, że odpowiadały one nabytym przez współwłaścicieli udziałom w nieruchomości. Organ ewidencyjny nie może więc wydać zaświadczenia o treści wskazanej przez J.B. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2012r., J.B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 6, art. 19, art. 64, art. 65, art. 66, art.156 § 1, art. 241 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r., w związku z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa "przy zakładaniu operatu na nieruchomość [...] o pow. 2,4784 ha, która od 1923r. stanowiła własność H.M.". Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego uzasadnienia zaskarżonych postanowień zmierzają do ukrycia tuszowanych od szeregu lat matactw, dokonywanych w ewidencji gruntów, nie mających dokumentacyjnego uzasadnienia. Prowadzona od kilku lat korespondencja o prawidłowości zapisów w rejestrze gruntów nie odzwierciedla aktualnego stanu prawnego nieruchomości nr [...] o pow. 2,4784 ha w założonym w 1956r. zbiorze dokumentów Zd. [...]. Podkreślił, że w podaniu z dnia [...] września 2011r. "składałem również wnioski o błędach w ewidencji i posługiwania się niewłaściwymi dokumentami, co nie wyjaśnione zostało zgodnie z k.p.a. Zajęto się jedynie wnioskiem o wydanie zaświadczenia". Ponadto skarżący podniósł, że wystąpienie o wydanie zaświadczenia o stanie prawnym własności Z. B. w istniejącym od 19[...]r. operacie ewidencji poprzedził podaniami, które dotychczas nie zostały rozpatrzone. Wskazał przy tym, że w przypadku gdy organ, do którego wniesiono podanie z wnioskami uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia tej sprawy w formie decyzji, wówczas jest obowiązany zgodnie z art. 65 k.p.a. do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie. Skarżący J.B. zaznaczył, że jego matka Z.B. aktem notarialnym nr Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1971r. zakupiła od H.M. udział [...] części w nieruchomości nr [...] o pow. 2,4784 ha. Z kolei H.M. była jedyną właścicielką w/w nieruchomości, którą otrzymała w spadku po zmarłej w 1923r. matce, co znajduje potwierdzenie w akcie notarialnym nr [...] z dnia [...] września 1956r. o podziale nieruchomości. W czasie procesu scalania gruntów w 1938r. działkę tę pomierzoną przez mierniczego przysięgłego wpisano pod numerem [...] na H.M. W oparciu o istniejący zapis stanu prawnego działki nr [...] o pow. 2,4784 ha Państwowe Biuro Notarialne w W. założyło w dniu 18 września 1956r. zbiór dokumentów [...], obecny [...]. W zbiorze dokumentów opisano należącą do H.M. działkę nr [...] o pow. 2,4784 ha. Skarżący wskazując, że jest spadkobiercą Z.B. oświadczył, że roszczenia jego dotyczą dwóch umów notarialnych sporządzonych przy zakupie udziału w nieruchomości nr [...], tj. - w dniu [...] grudnia 1971r.( akt notarialny nr [...]), którym Z.B. zakupiła udział [...] części nieruchomości [...] o pow. 2,4784ha, stanowiącej działkę scaleniową z 1938r., zapisaną w całości na H.M.; - w dniu [...] grudnia 1971r. zapisem do repertorium pod numerem [...] o złożeniu nabytego udziału [...] części w nieruchomości [...] o pow. 2,4784ha do zbioru dokumentów [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ zauważył, iż treścią skargi są zarzuty odnoszące się do danych ewidencji gruntów będących przedmiotem postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek J.B., w którym domagał się m.in. doprowadzenia danych ewidencji gruntów do zgodności z zapisami w Zd. [...] w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej w tym zbiorze jako działka nr [...]. Postępowanie to zakończone zostało ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] października 2006r. Skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 2335/06. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Ponadto decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że postanowienia umów notarialnych dotyczących nieruchomości, dla której prowadzony jest Zd. [...], oznaczonej jako działka hipoteczna [...], zawartych w latach 1956 - 1971, nigdy nie były wykazane w ewidencji gruntów. Nabywcy udziałów w nieruchomości podzielili się nieformalnie co do sposobu użytkowania, nie dokonując zniesienia współwłasności. W operacie założenia ewidencji gruntów sporządzanym w latach 1967 - 1971 wykazano działki według stanu władania i ujawniono osoby władające tymi działkami. Dowodem są kopie z rejestru gruntów założonego w 1971 r., w którym wpisano działki nr [...],[...] i [...] oraz osoby nimi władające. Po uwłaszczeniu rolników dokonano w 1975 r. zmiany, wpisując w jednostce Z.B. działkę nr [...] i numer dokumentu stanowiącego podstawę zmiany oraz wpisując w nowej jednostce rejestrowej działkę nr [...]. Kolejne zmiany wprowadzane były na podstawie wpływających dokumentów własnościowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty W., mocą którego odmówiono J.B. wydania zaświadczenia o zmianie nabytego przez Z.B. aktem notarialnym Nr [...] z dnia [...] grudnia 1971r. udziału [...] części w nieruchomości [...] o pow. 2,4784 na działkę nr [...]. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa, a tym samym skarga J.B. nie zasługuje ma uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zarzut skargi naruszenia art. 19 k.p.a. jest chybiony. Zgodnie bowiem z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2010.193.1287j.t.) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego jest organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. W myśl art.7d pkt 1 w/w ustawy do zadań starosty należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym m.in. ewidencji gruntów i budynków. Zatem Starosta W. jako organ prowadzący ewidencję gruntów jest właściwy do wydania zaświadczeń dotyczących stanów prawnych gruntów położonych w powiecie w.. Odnosząc się z kolei do zarzutu nierozpoznania poprzednich, wcześniejszych podań dotyczące zmian w ewidencji gruntów, podnieść należy, iż okoliczność ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, której przedmiotem oceny jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem wnioskodawcy. Wyjaśnić należy, iż podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy działu VII (art. 217-220) k.p.a., regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym, które obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu, bowiem nie rozstrzyga żadnej sprawy. Nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje stosunku prawnego, a zatem nie ma charakteru jurysdykcyjnego, orzeczniczego. Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Nadto przepis art. 218 k.p.a. określa, w jakich sytuacjach organ ma obowiązek wydania zaświadczenia w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Potwierdzenie faktów albo stanu prawnego powinno wynikać z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia może być przeprowadzone tylko w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.). Wobec powyższego właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania. O powyższym świadczy również nakaz wydania zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.), bowiem wskazuje, że zaświadczenie stanowi jedynie potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego i co do zasady, nie wymaga wyjaśnienia sytuacji, a co najwyżej - zebrania wszystkich danych. Kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, sprowadza się więc do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Wskazać należy, iż organy prawidłowo ustaliły treść i zakres żądania skarżącego, co uprawniało do zastosowania wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący J.B., po sprecyzowaniu pismem z dnia [...] listopada 2011r. zakresu przedmiotowego zaświadczenia wskazał, że wystąpił o wydanie zaświadczenia "o zmianie nabytego przez Z.B. aktem notarialnym Nr Rep. [...] z dnia 16 grudnia1971r. udziału [...] części w nieruchomości [...] o pow. 2.4784ha na działkę nr [...]". Starosta W., odmawiając wydania zaświadczenia wyjaśnił, że faktu zmiany działki nr [...] o pow.2.4784 ha na działkę nr [...] nie potwierdzają dane zawarte w rejestrze gruntów, jak również inne dokumenty prawne będące w posiadaniu organu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w pierwszym rejestrze ewidencji gruntów m. M. założonym w 19[...]r. współwłaściciele nieruchomości opisanej we wskazanym przez wnioskodawcę akcie notarialnym zostali wpisani jako władający działkami o numerach: [...],[...],[...], z czego działka nr [...] miała powierzchnię 2,2052 ha. Organ pierwszej instancji podkreślił, że nie posiada rejestrów gruntów, w których wpisana byłaby działka nr [...]. W sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.