IV SA/Wa 743/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] października 2014 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej Z. R. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a." ) po rozpatrzeniu odwołania Z. R. (dalej: "skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] dla inwestycji: budynek mieszkalny jednorodzinny (na granicy z działką nr [...]) orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. T. K. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w miejscowości [...] ul. [...], na działce nr [...]. Jako rodzaj zamierzenia inwestycyjnego wskazała "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z działką nr [...]". Sprawa z ww. wniosku T. K. była już uprzednio przedmiotem postępowania przed organem I instancji, w trybie odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...]. SKO w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując głównie na: sporządzenie analizy funkcji i cech i zagospodarowania terenu w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), w tym w szczególności wyznaczenia w sposób prawidłowy obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu oraz podjęcia stosownych rozstrzygnięć i poinformowania stron w uzasadnieniu swojego aktu o motywach tych rozstrzygnięć (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.). Prezydent po przeprowadzeniu ponownej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r poz. 647 ze zm.; dalej: " u.p.z.p.") oraz w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 64 poz. 1588) wydał przedmiotową decyzję ustalając warunki zabudowy dla działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], dla inwestycji: budynek mieszkalny jednorodzinny (na granicy z działką nr [...]). Jako podstawę prawną wskazał m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. We wniesionym odwołaniu skarżąca zarzuciła, iż organ I Instancji nienależycie zbadał stan faktyczny sprawy w szczególności nie zbadał, czy planowana inwestycja nie wpłynie ujemnie na korzystanie z nieruchomości sąsiednich i możliwości ich wykorzystania na przyszłość. Ponadto podniosła brak uzasadnienia przez organ I instancji dopuszczenia do usytuowania budynku planowanej inwestycji na granicy z działką o nr [...] oraz braku uwzględnienia poprzedniego stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażonego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku (co do działki nr [...]) wskazującego, że przedmiotowa inwestycja może powstać w pierwszej linii zabudowy działki o numerze [...], tuż przy ulicy [...], a nie w głąb tych działek zabudowanych. Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2014 r. Uzasadniając Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zauważyło, iż Prezydent przed wydaniem decyzji zlecił osobie uprawnionej opracowanie analizy o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Architekt B. A. wpisana na listę architektów w [...] Okręgowej Izbie Architektów RP sporządziła analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. – wyniki analizy zawierają część tekstową i załącznik graficzny. Kolegium wskazało, iż jak wynika z akt sprawy Prezydent wykonał projekt decyzji której podstawą była analiza urbanistyczno-architektoniczna. Z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego wynika, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w rozpatrywanym przypadku spełnione są wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji uzyskał stosowne uzgodnienia wymagane prawem przy wydawaniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że Kolegium rozpatrywało ewentualną konieczności przeprowadzenia w sprawie nowych uzgodnień. Uzgodnienia uzyskane w sprawie dotyczyły warunków zabudowy zamieszczonych w projekcie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Wobec wydawania kolejnych rozstrzygnięć, zawierających dodatkowe, uzupełnione wymagania obowiązujące inwestora przy realizacji inwestycji, należy ocenić czy konieczne jest powtórzenie procedury uzgodnieniowej. Kolegium zaznaczyło jednak, że nowe uzgodnienia konieczne są, gdy po uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ sporządza projekt nowej decyzji oparty na wynikach kolejnej, nowej analizy, zawierającej istotne zmiany w stosunku do poprzedniej. Wobec powyższego gdy nowy projekt decyzji nie zawiera istotnych zmian w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), to powtórzenie tej procedury jest zbędne. Wobec istnienia na terenie analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkalno - usługowej o bardzo zróżnicowanym charakterze architektonicznym, gdzie szerokość większości działek budowlanych nie przekracza szerokości 16m, zabudowa jest usytuowana przy granicy z działką sąsiednią (często zajmującą całą szerokość działki), Kolegium uznało, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, że ustalenie zaskarżoną decyzją warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (na granicy z działką [...]) nastąpiło z naruszeniem zasady kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowaniu terenu określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1. Organ odwoławczy uznał, iż wskazane w odwołaniu zarzuty dotyczące tego, czy planowana inwestycja nie wpłynie ujemnie na korzystanie z nieruchomości sąsiednich i możliwości ich wykorzystania na przyszłość nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium zaznaczyło, iż ochrona interesów osób trzecich postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego jakim jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzut dotyczący braku uzasadnienia przez organ I instancji dopuszczenia do usytuowania budynku planowanej inwestycji na granicy z działką o numerze [...] także uznał za nietrafny. Kolegium zauważyło, iż w uzasadnieniu decyzji znajduje się zapis, że obszar analizowany stanowi zabudowę mieszkaniowo jednorodzinną i mieszkaniowo - usługową o bardzo zróżnicowanych charakterze architektonicznym usytuowany na wąskich działkach (szerokość większości działek budowlanych nie przekracza szerokości 16m) gdzie zabudowa jest usytuowana przy granicy z działką sąsiednią (często zajmując całą szerokość działki). W odniesieniu do sposobu zabudowy, odnoszącego się do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) ustalono, że takie usytuowanie budynku jest zgodne z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Kolegium nie podzieliło subiektywnego odczucia skarżącej, iż nowa zabudowa spowoduje spadek wartości jej nieruchomości, pogorszy wygląd jej działki itp. Podniosło, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Takiego przedmiotu nie stanowią natomiast zagadnienia związane ze spadkiem atrakcyjności, wartości działek sąsiadujących z terenem inwestycji. W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego usytuowania przedmiotowej inwestycji na granicy z działką skarżącej, w ocenie Kolegium należy mieć na uwadze, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem z jednoczesnym odniesieniem się do nieruchomości sąsiednich. Organ nie ma obowiązku badać na etapie ustalania warunków zabudowy, jakie jest usytuowanie budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotem badania jest w szczególności odległość planowanej inwestycji od granicy z działką sąsiednią (art. 34 ust.3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zmianami). W konsekwencji powyższego Kolegium stwierdziło, że dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34. ust. pkt. 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku uwzględnienia poprzedniego stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów wyrażonego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. (co do działki o numerze [...]) Kolegium także uznało je za nietrafne. Zauważyło, iż, jak stwierdziła sama skarżąca, postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczyło działki nr [...], wobec powyższego należy uznać, że postanowienie nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczy już innego stanu faktycznego (działki nr ew. [...]). Konkludując Kolegium uznało, iż wyniki analizy urbanistycznej - część tekstowa i załącznik graficzny do analizy wykazały, że nieruchomość określona we wniosku, spełnia łącznie warunki określone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy i załączniki zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 30 stycznia 2015 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść pojęcia działki sąsiedniej jest uzależniona wyłącznie od uznania organu i dowolnego wyznaczenia przez ten organ obszaru analizowanego i przyjęcie m.in. przy wyznaczaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku opiera się na wymiarach budynku usługowego firmy [...] (przy czym skarżąca kwestionuje że budynek ten znajduje się na działce sąsiedniej) o największej powierzchni i nietypowej zabudowie, a przez to największej wysokości.; – § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez uznanie, że obszar analizowany może zostać wyznaczony przez organ w sposób dowolny i ogólny, nie odpowiadający funkcji nowej inwestycji - budynek mieszkalny jednorodzinny, co miało wpływ na ustalenie średniego wskaźnika zabudowy na wyższym poziomie; – § 5 rozporządzenia, poprzez mniemające uzasadnienia w wynikach analizy wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, na podstawie budynków o różnym cechach od inwestycji objętej wnioskiem, co miało wpływ na ustalenie średniego wskaźnika zabudowy na wyższym poziomie; – przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7 , art. 8 art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie działanie na rzecz interesu społecznego i obywateli, a dokonywanie ustaleń znajdujących odzwierciedlenie w decyzji tylko korzystnych na rzecz inwestora i prowadzących do jak najlepszych rozstrzygnięć na jego rzecz. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez T. K. polegającej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (na granicy z działką nr [...]) na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, lecz z innych powodów niż podniesione w skardze. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Jak bowiem wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Z kolei przepis art. 10 k.p.a. ustanawia fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada uczestnictwa stron w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dlatego pierwszym i podstawowym zadaniem organów administracyjnych jest ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego, ponieważ tylko w takim przypadku możliwe jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego stroną tego postępowania był m.in. współwłaściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji o nr ewid. [...] S. R. W związku ze zwrotem korespondencji sądowej kierowanej do S. R. i informacją o jego śmierci, Sąd wystąpił do właściwego urzędu stanu cywilnego o nadesłanie odpisu skróconego aktu zgonu. Jak wynika z przedmiotowego aktu zgonu S. R. zmarł [...] października 2012 r. tj. jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie (por. k. 60 akt sądowych). Brak prawidłowego ustalenia stron postępowania uniemożliwia udział pominiętych osób w postępowaniu, doręczenie im decyzji, możliwość odwołania się od niej i tym samym skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu administracyjnego (art. 78 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Uchybienie tego rodzaju stoi też w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6 – 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Sąd zauważa, iż z przekazanego przez skarżącą postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt: [...] spadek po S. R. nabyły żona Z. R. i córki: J. R., M. P. i B. R. Osoby te nie brały udziału w kontrolowanym postępowaniu, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i to niezależnie czy miało to wpływ na treść decyzji (vide np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. III RN 200/01). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji podejmie stosowne czynności, aby ustalić aktualny kręg stron postępowania, w szczególności uwzględni następców prawnych zmarłego uczestnika, którzy niewątpliwie – ze względu na bliskość planowanej inwestycji i jej charakter – mieli interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchylając decyzje, Sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym, a ponadto merytoryczna kontrola odbyć się może dopiero po stwierdzeniu niewadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie z punktu 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie 3 wyroku.