IV SA/Wa 745/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.) Asesor WSA Anna Szymańska Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz D. N. kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 745/04 Uzasadnienie Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...]. lipca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 §. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., swoją decyzje z dnia [...]. maja 2004 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...]. marca 1949 r. (nr [...]), mocą której uchylono decyzję Prezesa Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w B. z dnia [...]. sierpnia 1945 r. (nr [...]) oraz orzeczono, iż część nieruchomości ziemskiej S., obejmująca pola nr [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 62,5 ha, podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadząc postępowanie na wniosek D. N. nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1949 roku (brak przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a). Była ona oparta na słusznym, w ocenie Ministra, ustaleniu, iż przed wojną nie nastąpił skuteczny prawny i faktyczny podział majątku ziemskiego "S." stanowiącego własność Z. N. W szczególności skutków pewnych nie odniosła sporządzona w formie aktu notarialnego umowa darowizny części majątku z dnia [...]. października 1935 r., dotycząca części majątku o powierzchni 62.5 ha. Ponieważ cały obszar tego majątku w dniu wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6. września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) tj. 13. września 1944 r. wynosił 327,93 ha majątek podlegał przejęciu na cele reformy rolnej, w świetle regulacji art. 2 ust. 1 lite dekretu. W tym świetle rozstrzygniecie z 1949r. uwzględniające ten stan rzeczy było prawidłowe i uwzględnienie wniosku o stwierdzenie jego nieważności nie jest możliwe W skardze D. N. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako niezgodnej z prawem. Skarżąca zarzuciła organowi zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy. Szerokie wywody skargi sprowadzają się do wskazania, iż organ orzekający w sprawie nie zgromadził w wystarczającym zakresie materiałów dowodowych, które wyjaśniłyby czy nastąpiło faktyczne i prawne wydzielenie części majątku S. o powierzchni 62,5 ha, określanej mianem gospodarstwa ogrodniczego "S.". Zarzucono także, iż organy administracji błędnie interpretują regulacje prawa materialnego obowiązujące w okresie wejścia w życie przepisów o reformie rolnej, co doprowadziło je do mylnej konkluzji o braku skutków prawnych umowy darowizny z 1935 r. W ocenie skarżącej darowizna ta, dokonana aktem notarialnym roku na rzecz M. N. oraz D. N. dotycząca części majątku S. o pow. 62,5 ha (gospodarstwo ogrodnicze "S."), była skuteczna. Wydzielona przed wojna nieruchomość, jako nie spełniająca kryteriów określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie podlegała przejęciu na rzecz Państwa. W tej sytuacji decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 roku, oparta na wadliwym twierdzeniu o nieskuteczności podziału była wadliwa. Zachodziły wobec tego przesłanki do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżąca wniosła także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygniecie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §. 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną, a w szczególności dokonywanie w tym celu ustaleń faktycznych. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 roku (określonej wówczas przez Ministra mianem "orzeczenia"), jako dotkniętej wadą określoną w art. 156 §. 1 pkt. 2 K.p.a. Decyzjątą Minister, na podstawie art. 101 ust. 1 pktb rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przyjmując, że nie nastąpiło skuteczne przeniesienie własności odnośnie do części majątku ziemskiego "S." o powierzchni 62,5 ha: * w pkt 1 uchylił orzeczenie Prezesa Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] w B. z [...]. sierpnia 1945 r., * w pkt 2 uznał, że część określonej nieruchomość ziemskiej podlega przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Organ prowadzący postępowanie w podmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a więc badający, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w związku z przesłankami określonymi w art. 156 §.1 pkt 2 K.p.a. w pierwszym rzędzie powinien ustalić, czy istniały podstawy prawne dla jego wydania, pomimo, iż wnioskodawczyni, wnosząc o stwierdzenie nieważności i przywołując art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w całości, wskazywała w uzasadnieniu wniosku, iż w jej ocenie decyzja wydana była z rażącym naruszeniem prawa. Minister rozpatrując sprawę powinien także z urzędu wziąć pod uwagę, czy orzekający w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją organ był właściwy (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Analizując kwestionowaną decyzję w tym aspekcie trzeba stwierdzić, iż w dniu orzekania nie było przepisów upoważniających Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych do orzekania w zakresie ujętym w pkt 2 decyzji. Oceniając legalność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych trzeba zważyć na równoczesne uchylenie w pkt. 1. ostatecznej decyzji organu I. instancji (prezesa wojewódzkiego urzędu ziemskiego), który w pewnym, acz ograniczonym zakresie uprawniony był do orzekania w przedmiocie podlegania majątku pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (na podstawie przepisów wykonawczych do dekretu), oraz uwzględnić, że w sprawie niniejszej nie wniesiono odwołania. Wobec tego trzeba stwierdzić, iż Minister orzekł w tym przypadku jako organ I. instancji. Podstawy do orzekania w tym przedmiocie nie mógł stanowić ani art. 101 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, który upoważniał organ nadrzędny jedynie do uchylenia decyzji ostatecznej nie zaś do wydania nowego rozstrzygnięcia (patrz a contrario z art. 100 rozporządzania). Równocześnie, określający zakres orzekania administracyjnego w przedmiocie podpadania majątków pod działanie przepisów o reformie rolnej, § 5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) wskazywał, jako organ właściwy w sprawie, wojewódzki urząd ziemski. Już tylko wobec wskazanych wyżej uwarunkowań zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mocą które odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 roku, podlega uchyleniu jako wadliwa, skoro decyzja z 1949 r., w części (pkt 2 decyzji) dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 §. 1 pkt 2 K.p.a.). Dodatkowo, odnośnie do pkt 1 decyzji z 1949 roku, trzeba podnieść, iż odmowa stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie była przedwczesna z poniższych powodów. Wskazaną w decyzji z 1949 r. podstawą prawną uchylenia ostatecznej orzeczenia Prezesa Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego był art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Pozwalał on na uchylenie każdej decyzji, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Badając legalność decyzji z 1949 roku w kontekście, jej ewentualnego dotknięcia wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w sprawie powinien przesądzić, czy rozstrzygniecie zawarte w pkt 1 decyzji zostało wydane z naruszeniem przepisu stanowiącego podstawę do jego wydania. W szczególności należało wyjaśnić, czy faktycznie nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Prezesa Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...] z 1945 roku. Brak tych przesłanek zachodziłby, gdyby nie można było uznać, iż decyzja z 1945 roku faktycznie była wydana bez podstawy prawnej. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania przesłanki stwierdzenia nieważności jest też stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w decyzji z 1949 roku, W rozpatrywanym przypadku dla ustalenia rażącego naruszenia prawa organ orzekający musiałby stwierdzić, iż wydanie decyzji z 1945 roku znajdowało w sposób oczywisty podstawę prawną, a więc nie powinna być później wyeliminowana, jako wydana bez takie podstawy. Organ orzekając w sprawie musi bowiem uwzględnić, iż ewentualną podstawą stwierdzenia nieważności w tym przypadku musi być stwierdzenie naruszenia prawa, które ma charakter kwalifikowany tzn. jest rażące. Sąd rozpoznając sprawę stwierdził, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekając w sprawie nie rozważył tych zagadnień, nie analizując przede wszystkim podstawy prawnej wydania decyzji Prezesa Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego [...]. Jak wcześniej wskazano kwestia ta ma podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie wyjaśnienie tej kwestii stanowi naruszenie art. 7, 77, i 80 K.p.a. i musi być zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musi prowadzić także do uchylenia zaskarżonej decyzji. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi skoncentrował się na przesądzaniu, czy nastąpiło prawne i faktyczne wyodrębnienie nieruchomości określanej mianem gospodarstwa ogrodniczego "S.", nie wyjaśniwszy kwestii mających podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny legalności decyzji z 1949 roku. Dopiero właściwe wyjaśnienie tych kwestii powinno stanowić podstawę do oceny czy problem wyodrębnienia nieruchomości ma w danej sprawie znaczenie, w tym, w jakim zakresie organy administracji są właściwe do orzekania w tej kwestii. Z uwagi na wskazane wyżej wady postępowania przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska odnośnie do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia, czy przed wejściem w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nastąpiło skuteczne wydzielenie z Majątku S. nieruchomości o powierzchni 62,5 ha. Kwestie te mogą być przedmiotem oceny organów orzekających ponownie w sprawie dopiero po ustaleniu, iż mają one w konkretnym przypadku znaczenie dla meritum rozstrzygnięcia, którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 r. dotknięta jest wadą nieważności. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględni skutki prawne wynikające z wydania kwestionowanej decyzji z 1949 roku z naruszeniem przepisów o właściwości oraz ustali, czy decyzja ta w pkt 1 jest dotknięta kwalifikowaną wadą powodująca jej nieważność.