IV SA/Wa 745/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Michał Majcher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2007 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania paszportu stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. i uchylonej nią decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2007r. [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach / Dz. U. z 1991r., Nr 2, poz. 5 ze zm. / utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wymiany paszportu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] w dniu [...] kwietnia 2006r. wydał skarżącemu paszport serii [...] z dziesięcioletnim terminem ważności. W dniu 21 kwietnia 2006r. skarżący złożył zażalenie do organu paszportowego I instancji, wnosząc o wydanie paszportu bez napisów "Unia Europejska". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr [...] odmówił wydania skarżącemu kolejnego paszportu. Na skutek odwołania skarżącego od tej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2006r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. odmówił wymiany paszportu dotychczas posiadanego przez skarżącego na paszport bez napisów "Unia Europejska". Organ zauważył, że skarżący nie złożył formalnego wniosku o wydanie paszportu, ani też nie zwrócił wydanego mu ważnego paszportu. Niemożliwa jest wymiana paszportu, o jaką wnosi skarżący, ponieważ takimi dokumentami organ nie dysponuje. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, podnosząc, że określony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 grudnia 2005r. wzór dokumentu paszportowego jest niezgodny z obowiązującym prawem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując to odwołanie wskazał, że rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005r, zmieniające dotychczasowe rozporządzenie w sprawie wzorów oraz trybu wydawania paszportów, dokumentów wymaganych do ich otrzymania (...), stanowi wykonanie rozporządzenia Rady Wspólnoty Europejskiej nr 2252/2004 z dnia 13 grudnia 2004r. w sprawie norm dotyczących zabezpieczeń i danych biometrycznych w paszportach i dokumentach podróży wydawanych przez państwa członkowskie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że prawo skarżącego do posiadania paszportu zostało zaspokojone w dniu [...] kwietnia 2006r., kiedy otrzymał ważny paszport zgodnie z obowiązującym wzorem, określonym w obowiązujących przepisach prawa. Wymiana paszportu na dokument bez napisu "Unia Europejska" byłaby niezgodna z obowiązującym prawem. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. M.. Skarżący podniósł, iż rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005r., nowelizujące rozporządzenie wykonawcze do ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o paszportach, wykracza poza delegację ustawową, w ten sposób, że w załączniku nr 1 minister określił wzór graficzny paszportu niezgodny z obowiązującym w Rzeczypospolitej porządkiem prawnym. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Legitymuje to sądy administracyjne do dokonywania kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. /, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. W pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, w jakim postępowaniu została wydana zaskarżona decyzja oraz kiedy i jaką czynnością zostało ono wszczęte. Organy obu instancji uznały, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem skarżącego z dnia 21 kwietnia 2006r. zatytułowanym "zażalenie", które było wnioskiem o wymianę paszportu dotychczas posiadanego na paszport bez napisów "Unia Europejska". W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 13 marca 2006r. wniesieniem przez skarżącego do [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. podania - kwestionariusz paszportowy o wydanie paszportu na nazwisko K. M.. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu tego podania, w dniu [...] kwietnia 2006r. wystawił dokument paszportowy na powyższe personalia. Skarżący po odbiór tego paszportu do organu paszportowego zgłosił się w dniu [...] kwietnia 2006r. i w dniu tym odebrał paszport. Skoro postępowanie w przedmiocie wydania paszportu zostało wszczęte w dniu 13 marca 2006r., to zastosowanie w przedmiotowej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o paszportach / Dz. U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5, ze zm. /. Wprawdzie w dniu 28 sierpnia 2006r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lipca 2006r. o dokumentach paszportowych / Dz. U. Nr 143, poz. 1027 /, to jednak ustawa ta w art. 60 ust. 2 stanowi, że do postępowań w sprawach wydania, odmowy wydania lub unieważnienia paszportu, wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach, paszporty wydaje w kraju wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego osoby ubiegającej się o paszport. Paszporty i paszporty tymczasowe wydaje się po przedstawieniu wymaganych dokumentów i uiszczeniu należnych opłat (art. 5 ust. 1 cyt. ustawy). Tryb wydawania paszportów określa wydane na podstawie art. 15 ust. 3 cyt. ustawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 lipca 2002 r. w sprawie wzorów oraz trybu wydawania paszportów, dokumentów wymaganych do ich otrzymania, a także trybu postępowania funkcjonariuszy Straży Granicznej w przypadku ujawnienia w czasie kontroli granicznej wad w paszportach (Dz. U. Nr 114, poz. 991), które zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 grudnia 2005r. / Dz. U. Nr 262, poz. 2197 /. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia osoba ubiegająca się o wydanie paszportu w kraju składa m.in. wypełnione podanie -kwestionariusz paszportowy, którego wzór stanowi załącznik nr 5 do rozporządzenia. W załączniku tym na str. 1 wzoru podanie - kwestionariusz paszportowy w rubryce "adnotacje urzędowe" jest poz. "podpis podejmującego decyzję" i poz. "podpis wydającego paszport". Z powyższego wynika, że na tym etapie postępowania o wydanie paszportu, mamy do czynienia nie tylko z czynnością materialno-techniczną wydania dokumentu paszportowego, ale również poprzedzającą tę czynność decyzją paszportową pozytywnie rozpatrującą podanie o wydanie paszportu. Wprawdzie przepisy ustawy o paszportach mówią wprost o wydaniu decyzji przez organ paszportowy jedynie w przypadku postępowania o unieważnienie paszportu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 i art. 12 ustawy, to jednak ta forma załatwienia sprawy stosowana jest również w innych sytuacjach. W przypadku rozstrzygnięć dotyczących odmowy wydania paszportu, o których mowa w art. 6 ustawy o paszportach, organy paszportowe również wydają decyzję. W uchwale 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999r. OPK 24/99 ONSA 2000/2/54 Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. OPS 6/98 - ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r. sygn. SA/Wr 730/87 - ONSA 1988, z. 1, poz. 18). Ponadto, gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. sygn. SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986, nr 9-10, poz. 176). Ze względu na zawartą w art. 104 kpa zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne, nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1329/97). Przepis art. 3 ustawy o paszportach stanowi, że każdy obywatel polski ma prawo do otrzymania paszportu. Pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych ustawą. Z kolei art. 4 ust. 1 ustawy o paszportach przewiduje, iż paszporty wydaje w kraju wojewoda. Wynika z tego, że uzyskanie paszportu nie następuje z mocy samego prawa, lecz dopiero w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Samo wydanie paszportu osobie wnioskującej o niego jest czynnością materialno-techniczną ale czynność ta poprzedzona jest rozstrzygnięciem przez organ paszportowy, czy osoba ubiegająca się o wydanie paszportu spełnia wszystkie określone wymagania ustawowe do jego otrzymania. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubiegającego się o paszport, organ paszportowy wydając decyzję konkretnie określa egzemplarz paszportu, jaki ma być wydany wnioskodawcy, wpisując jego serię i numer, datę jego wystawienia i datę ważności. Takie działania organu autorytatywnie konkretyzują sytuację prawną podmiotu i noszą wszelkie znamiona procesu wydawania decyzji. W aprobującej glosie do wyroku NSA z dnia 6 września 2001 r. VSAB 315/00 Lex nr 50111 Ewa Łętowska sformułowała tezę, że w przypadku pozytywnej decyzji paszportowej oprócz wydania samej decyzji mamy do czynienia także z czynnością materialno-techniczną wydania dokumentu paszportowego inkorporującego pozytywną decyzję, która to czynność materialno-techniczna jest jednocześnie doręczeniem w szczególny sposób pozytywnej decyzji paszportowej ( Monitor Prawniczy 2002/12/564). Z akt administracyjnych wynika, że skarżący odebrał paszport w dniu [...] kwietnia 2006r. Należy uznać, że jednocześnie z pokwitowaniem odbioru paszportu, stronie zostaje ogłoszona pozytywna decyzja o wydaniu paszportu. To, że sprawa o wydanie paszportu jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, nie musi oznaczać, że wydanie paszportu wymaga wydania decyzji pisemnej zawierającej wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 kpa, która zostanie doręczona stronie na piśmie. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 § 1 kpa organ administracji powinien posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Jakkolwiek, co do zasady, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej (art. 14 § 1 kpa), przepis art. 14 § 2 kpa stwarza możliwość załatwiania spraw ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. W przypadku ustnego załatwiania sprawy treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Jeżeli decyzja nie jest doręczana stronie na piśmie, organ jest nią związany od chwili ogłoszenia (art. 110 kpa) -por. uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999r. OPK 24/99 ONSA 2000/2/54. W przypadku pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie paszportu interes strony przemawia za załatwieniem sprawy ustnie i ani ustawa z dnia 29 listopada 1990r. o paszportach, ani inny przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Do takiego sposobu załatwienia sprawy nawiązuje załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 lipca 2002 r. w sprawie wzorów oraz trybu wydawania paszportów, dokumentów wymaganych do ich otrzymania, a także trybu postępowania funkcjonariuszy Straży Granicznej w przypadku ujawnienia w czasie kontroli granicznej wad w paszportach. Dane zamieszczone na stronie 1 wzoru podania -kwestionariusza paszportowego w rubryce adnotacje urzędowe podpisane prze osobę wydającą decyzję można rozumieć jako utrwalenie w aktach treści oraz istotnych motywów załatwienia sprawy w formie protokołu lub adnotacji (art. 14 § 2 kpa), którą podpisuje strona odbierając paszport. Skarżący od decyzji o wydaniu paszportu, w dniu 21 kwietnia 2006r. złożył odwołanie zatytułowane "zażalenie". To, że zażalenie dotyczy decyzji o wydaniu paszportu wynika wprost z jego treści. Wynika z niego, że skarżący nie akceptuje wzoru paszportu jaki mu wydano. Stosownie do art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została doręczona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie - art. 129 § 1 i 2 kpa. Stosownie do przepisu art. 13 ustawy o paszportach od decyzji w sprawach paszportów i paszportów tymczasowych przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Tak, więc w przedmiotowej sprawie odwołanie skarżącego od decyzji o wydaniu paszportu powinno być rozpatrzone przez organ odwoławczy, czyli Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. A tym czasem odwołanie to z naruszeniem art. 127 § 1 kpa, art. 15 kpa stanowiącym o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 13 ustawy o paszportach zostało rozpatrzone przez Wojewodę [...] tj. organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji a dopiero od ponownej decyzji Wojewody [...] sprawę rozpatrywał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organy wydawały decyzje z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi to przesłankę nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Wobec powyższego, wypowiadanie się przez Sąd, co do zasadności merytorycznej treści zarzutów skargi jest przedwczesne. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.