IV SA/Wa 746/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. sp. z o. o. w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu na działkę nr [...] przy ul. [...] w L. Stan sprawy jest następujący. Po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o. o. w L. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Prezydent Miasta L. sporządził projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który został przesłany [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. w celu uzgodnienia zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.". [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ w sprawie brak jest ustalenia - w oparciu o analizę urbanistyczną - szczegółowych warunków zabudowy terenu co najmniej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Postanowienie to zostało uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., a sprawa przekazana [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w L. do ponownego rozpatrzenia. Minister uznał, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uzgodnienie przedmiotowej inwestycji jest niemożliwe z konserwatorskiego punktu widzenia oraz nie określił, czy przez analizę urbanistyczną, o której mowa w jego postanowieniu należy rozumieć specjalistyczne opracowanie urbanistyczne czy też analizę z art. 53 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazano, że działka nr [...] przy ul. [...] w L. znajduje się w obrębie wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] zespołu urbanistycznego S. i S. L. Zawarty w nim kwartał ograniczony ulicami [...], [...], [...] i [...] nie posiada zasadniczych rozstrzygnięć urbanistycznych (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ zasięgnął opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, w której negatywnie zaopiniowano uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na to, iż jej realizacja spowodowałaby przerwanie skarpy na dominującym i eksponowanym odcinku wschodnim dawnego wąwozu, którego część stanowi ul. [...] i to w sytuacji, gdy jak dotąd w procesie zagospodarowania nie nastąpiła poważniejsza ingerencja w ukształtowanie tego terenu. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że uwzględniono dokonane dotychczas uzgodnienie dla inwestycji na znajdujących się w pobliżu działkach nr [...], [...] oraz [...] zaznaczając, iż ich obsługa komunikacyjna powinna uwzględniać kontekst przestrzenno-funkcjonalny terenu. Podniesiono także, iż dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą stać się gwarancją maksymalnego zachowania substancji zabytkowej i walorów przestrzenno-krajobrazowych obszaru. A. sp. z o. o. w L. w zażaleniu na powyższe postanowienie wskazała, że organ nie wykonał zaleceń Ministra, gdyż opinia, na której się oparł nie jest specjalistycznym opracowaniem urbanistycznym ani analizą w rozumieniu u. p. z. p., lecz jedynie opinią konserwatorską sporządzoną przez osoby nie figurujące na liście Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków. Wskazano także, iż przedmiotowa działka nr [...] powinna mieć zapewniony dojazd od strony ul. [...], co jest rozwiązaniem optymalnym z uwagi na krótki odcinek planowanego wjazdu oraz funkcjonujący wzdłuż tej działki wyodrębniony pas przeznaczony na parkowanie samochodów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż Minister w postanowieniu z dnia [...] października 2007 r. nie narzucił [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w L. obowiązku sporządzenia studium urbanistycznego, gdyż to organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji władny jest do stwierdzenia, jaki dowód jest dla niego wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Sporządzona w sprawie opinia jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", a dokonujący ją ośrodek jest oddziałem terenowym Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków wydającym opinie na rzecz Generalnego Konserwatora Zabytków i Wojewódzkich Urzędów Ochrony Zabytków na podstawie § 3 ust. 2 pkt 16 statutu tego Ośrodka, będącego załącznikiem do zarządzenia nr 39 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 grudnia 2006 r. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że realizacja inwestycji spowodowałaby silne przekształcenie terenu i znaczną degradację zabytkowej wartości ul. [...] jako elementu zabytku chronionego prawem. A. sp. z o. o. w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty zawarte w zażaleniu, a ponadto wskazano, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. w sprawie z wniosku A. sp. z o. o. postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., którego kopia została dołączona do skargi, uzgodnił bez uwag projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na sąsiadującej z działką skarżącego działce nr [...], polegającej m. in. na wykonaniu dwóch zjazdów z działki nr [...] na ul. [...] wiążących się z przerwaniem skarpy, która zgodnie z zaskarżonym postanowieniem powinna być chroniona i to na dłuższych jej odcinkach, a ponadto - w jej części środkowej. Skarżący zaznaczył, iż w swym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2008 r. organ pierwszej instancji powołał się na wcześniej udzielone uzgodnienie z dnia [...] lipca 2006 r. dokonane na rzecz A. sp. z o. o. W tej sytuacji zaistniały dwa sprzeczne ze sobą postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. Skarżący wskazał również, że długotrwały brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może szkodzić właścicielowi działki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celowi temu służy przewidziane w art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską dopiero po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] stycznia 1967 r. wpisano do rejestru zabytków województwa [...] zespół urbanistyczny S. i śródmieścia L. w granicach określonych na załączonym planie stanowiącym integralną część tej decyzji. Z planu tego wynika, że teren, o którym mowa we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (działka nr [...]) znajduje się na terenie uznanym za zabytek. Organy administracyjne obu instancji przyjęły, iż na działce nr [...] nie może być zlokalizowana inwestycja polegająca na zjeździe na ul. [...] poprzez istniejącą skarpę. W uzasadnieniach swych rozstrzygnięć z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k. p. a. nie wskazały jednakże dlaczego w innej sprawie administracyjnej, której przedmiotem było także m. in. uzgodnienie zjazdu na ul. [...] (z sąsiadującej z działką nr [...] działki nr [...]) podjęto odmienne rozstrzygnięcie. Zaznaczyć jednocześnie należy, że organ pierwszej instancji wyraźnie nawiązał w swym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2008 r. do wydanego przez siebie postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. dotyczącego uzgodnienia zjazdu z działki nr [...], które miało wpływ na wydane orzeczenie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzgodnienia zjazdu z należącej do skarżącego działki nr [...]. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, iż organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Jednocześnie rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k. p. a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k. p. a. i art. 80 k. p. a.), zaś rozstrzygnięcie winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k. p. a. Jego uzasadnienie jest szczególnie ważne, ponieważ nie może być wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W takim stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 p. p. s. a.