IV SA/Wa 746/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "Z." z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania stowarzyszenia z. zwanego dalej Stowarzyszeniem, od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie pozwolenia dla R. Sp. z o.o., zwanej dalej Spółką, na wytwarzanie odpadów w zakładzie zlokalizowanym przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż Stowarzyszenie nie mogło wnieść skutecznie odwołania, gdyż dopuszczalne jest to tylko dla strony (art. 127 § 1 K.p.a.). Z kolei regulacje stanowiące uprawnienia dla organizacji społecznych w tym zakresie nie znajdą w sprawie zastosowania. Z art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) wynika, iż w sprawie nie stosuje się art. 31 K.p.a. natomiast możliwość zastosowania reguł wynikających z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", dotyczy wyłącznie pozwoleń zintegrowanych (art. 185 ust. 2a ustawy – Prawo ochrony środowiska). Analogiczną regulację zamieszczono w art. 29a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243). W rozpoznawanej sprawie nie było wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego ani takowego nie wydano. W skardze na postanowienie, na rozprawie oraz w załącznikach do protokołu (k. 2-4, k. 57-58 i k. 59-76) Stowarzyszenie sformułowało zarzuty naruszenia przepisów: - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez nie odniesienie się do argumentacji prezentowanej w odwołaniu, - art. 134 K.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, pomimo braku podstaw do takiej oceny, - art. 181 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 201 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez bezpodstawne przyjęcie, że właściwym trybem postępowania z wnioskiem Spółki było jego załatwienie przez wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, - art. 185 ustawy – Prawo ochrony środowiska przez nie uwzględnienie przy jego wykładni prawa stanowionego na szczeblu Unii Europejskiej, - art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.248 ze zm.), przez pominięcie rozpatrzenia oceny oddziaływania na środowisko, planowanego przedsięwzięcia w toku postępowania zmierzającego do realizacji przedsięwzięcia, - art. 9 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706), zwanej dalej Konwencją z Aarhus, przez nie rozpatrzenie odwołania. Zarzuty poparto przywołaniem następujących uwarunkowań sprawy: - w ocenie Stowarzyszenia w rozpoznawanym przypadku Spółka powinna uzyskać pozwolenie zintegrowane – przywołano okoliczności sprawy, w tym wskazując, jakiego rodzaju przedsięwzięcie podlegało uprzednio procedurze ocen oddziaływania na środowisko; nie było dopuszczalne wydania pozwolenie sektorowego, o ile chodziło o instalacje, której moc przerobowa przekraczała progi wyznaczone dla instalacji wymagających pozwolenia zintegrowanego, nie można było w tej mierze oprzeć sie na oświadczeniu inwestora, iż będzie początkowo prowadził działalność w węższym zakresie; wadliwie wskazano również podmiot w stosunku, do którego wydano pozwolenie (kwestia pojęć prowadzący instalację a wytwórca odpadów), – podniesiono, iż organ nie odniósł się merytorycznie do tych kwestii, - nie dopuszczalne było powołanie się na okoliczność, iż Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, orzeczenie było przedwczesne bowiem nie rozpatrzono jeszcze zażalenia na stosowne postanowienie w tym przedmiocie; dopóki kwestia nie była przesądzona organ I. instancji nie mógł wydać decyzji, z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; dodatkowo z art. 78 Konstytucji stronie przysługuje prawo do wniesienia środka odwoławczego, - prawidłowa wykładnia art. 185 ustawy – Prawo ochrony środowiska wymaga zastosowania prawa UE oraz międzynarodowego – wskazano na szerokie rozumienie pojęcia zgody na realizację przedsięwzięcia w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zwracając uwagę, iż o ile zgoda jest udzielana poprzez wydanie szeregu orzeczeń, procedura ocen oddziaływania na środowisko (z udziałem społeczeństwa) jest wymagana na każdym etapie (przywołano wyrok w sprawie o sygn. akt. C – 508/03); z kolei przepisy Konwencji z Aarhus zakładają zapewnienie społeczeństwu prawa kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy krajowe w dziedzinie ochrony środowiska (art. 9 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 4), w myśl przepisów Konstytucji (art. 91 ust. 2) ratyfikowana umowa ma pierwszeństwo przed ustawą – obowiązek stosowania Konwencji potwierdza się w orzecznictwie. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych i na rozprawie (k. 36-41, k. 57-58 i k.77-79) Spółka wnosiła o oddalenie skargi, wskazując m.in. iż przedmiotem pozwolenia jest aktualnie realizowana cześć instalacji do przetwarzania odpadów, która - mając charakter modułowy - może być rozbudowywana w przyszłości. Wniesiono alternatywnie o odrzucenie skargi a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego od strony przeciwnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W rozpoznawanej sprawie nie są sporne jej okoliczności faktyczne. Spółka wystąpiła o pozwolenie na wytwarzanie odpadów należące do jednego z rodzajów pozwoleń na emisje, zwanych też sektorowymi (wskazane w art. 181 ust. 1 pkt 2-4 ustawy – Prawo ochrony środowiska) tj. na wytwarzanie odpadów (pkt 4), a organ I. instancji uwzględnił wniosek wydając decyzję. Mając na uwadze prawodawstwo stanowione na szczeblu krajowym, w postępowaniu o wydanie tego rodzaju pozwolenia nie może uczestniczyć na prawach strony organizacja społeczna w ramach uprawnień wynikających z art. 31 K.p.a. ani organizacja zwana ekologiczną w myśl art. 44 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o ocenach, co trafnie wywiódł organ administracji. W tej sytuacji organizacji społecznej nie przysługiwało także prawo wniesienia środków odwoławczych zarezerwowane dla strony. W ocenie Strony skarżącej wskazane regulacje, stanowione na szczeblu krajowym, pozostają w sprzeczności ze stosownymi regulacjami określającymi uprawnienia organizacji społecznych do udziału w postępowaniach administracyjnych, przyjętymi na szczeblu Unii Europejskiej oraz z wiążącymi Polskę umowami międzynarodowymi. Wobec tego stosowne regulacje prawa krajowego powinny być we właściwy sposób wykładane (w zgodzie z prawem wspólnotowym) bądź należało uwzględnić pierwszeństwo norm prawa międzynarodowego i bezpośrednio je zastosować. Ze wskazanymi tezami nie sposób się jednak zgodzić w kontekście rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się do regulacji stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej należy wskazać, co następuje. W obszarze związanym z określeniem wymagań ochrony środowiska dla instancji przemysłowych (jak w danym przypadku) wyróżnić wypada regulacje dotyczące zapewnianiu udziału społeczeństwa na etapie realizacji przedsięwzięć, rozumianych jako pewna jednorazowa czynność – kwestie te regulowała jeszcze na dzień orzekania przez organ administracji dyr. 1985/337/EWG. Użyto tam określenie wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów, jako przedsięwzięcie objęte zezwoleniem (art. 4 w zw. z art. 1 ust. def. 1 tiret 1 i def. 3). Oddzielnie natomiast są unormowane kwestie związane z warunkami eksploatacji zbudowanych instancji – ujęto to m.in. w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/1/WE z dnia 15 stycznia 2008 r. dotyczącą zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.Urz..UE. Nr L. 24 s. 114 ze zm.) – patrz: pojęcie zezwolenia na eksploatację w art. 2 pkt 9 w zw. z art. 4 i 5. Wskazane regulacje w sposób wyczerpujący określają, w jakim zakresie prawodawca wspólnotowy obliguje państwa członkowskie do zapewnienia udziału społeczeństwa (w tym stosownych środków prawnych dla organizacji pozarządowych) w procedurach administracyjnych. Gdy chodzi o dyr. 1985/337/EWG to art. 6 ust. 2-6 art. 9 ust. 1 i art. 10a, w zw. z art. 1 ust. 2 def. 4 i 5 zaś dyr. 2008/001/UE to art. 15 i 16 w zw. z art. 2 pkt 14 i 15. W przedmiotowej sprawie jednocześnie nie budzi wątpliwości, iż orzeczenie organu I. instancji nie stanowi zgody na zrealizowanie określonej instalacji. Kwestie procesów inwestycyjnych regulowane są przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wydawane na ich podstawie decyzje poprzedzone są – w wymaganych przypadkach - wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia po przeprowadzeniu procedury ocen oddziaływania na środowisko. Natomiast przedmiotowe pozwolenia określa wyłącznie warunki prowadzenia działalności - taka jest, bowiem specyfika tego rodzaju decyzji reglamentacyjnych (patrz użycie pojęcia eksploatacji w art. 180 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Równocześnie nie jest sporne, iż przedmiotowe pozwolenie sektorowe nie może stanowić zgody na eksploatację instancji, o ile wymagałaby ona pozwolenia zintegrowanego, przy czym o pozwolenie tego rodzaju Spółka w danej sprawie nie występowała. W tej sytuacji reguły prawa wspólnotowego dotyczące udziału społeczeństwa (w tym praw procesowych organizacji społecznych) nie odnoszą się do danego stanu faktycznego. Zaskarżone orzeczenie nie dotyczy obszaru regulowanego na szczeblu wspólnotowym, w kontekście udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. Nie trafnie przywołano w tym kontekście wyrok w sprawie o sygn. akt C-508/03, bowiem dotyczyła ona przypadku, gdy w ramach samego procesu inwestycyjnego, w świetle porządku prawnego państwa członkowskiego, było wydane kilka orzeczeń w przedmiocie zgody na realizację przedsięwzięcia budowlanego, regulujących istotne parametry realizowanej inwestycji z punktu widzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko. Ze wskazanego orzeczenia nie wynika obowiązek państwa członkowskiego przeprowadzania procedury ocen na etapie wydania decyzji określających warunki eksploatacji zrealizowanych inwestycji. Należy wskazać, iż mylnie wywodzi Stowarzyszenie jakoby sytuacja, w której podmiot uprawniony do realizacji przedsięwzięcia o określonych parametrach (podlegających uprzednio procedurze ocen) ubiega się o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska w innym zakresie, prowadziła do obejścia prawa stanowionego na szczeblu wspólnotowym. Należy podkreślić jeszcze raz, iż pozwolenie emisyjne w tym na wytwarzanie odpadów, nie stanowi podstawy do realizacji przedsięwzięć podlegających reglamentacji w ramach procedur budowlanych, poprzedzanych - w wymaganym zakresie - oceną oddziaływania na środowisko z udziałem społeczeństwa (z procesowymi uprawnieniami organizacji pozarządowych). Pozwolenie emisyjne określa warunki eksploatacji konkretnej instalacji i jego wydanie nie jest generalnie uzależnione od okoliczności, czy obiekt został zrealizowany legalnie – patrz przesłanki z art. 186 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Natomiast podmiot realizujący obiekt niezalegalizowany w procesie inwestycyjnym naraziłby się na stosowne sankcje. Podmiot może także w pewnych przypadkach wystąpić o pozwolenie na korzystanie ze środowiska (tu emisyjne) w zakresie węższym niż by to wynikało z warunków określonych w procesie inwestycyjnym np., gdy nie zrealizował jeszcze instalacji o parametrach docelowych których przekroczenie rodzi wymaganie uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Być może tego rodzaju przypadek ma miejsce w danej sprawie. Pozwolenie w tym przypadku określi dopuszczalny zakres prowadzenia procesów. Powinien być one naturalnie mniejszy niż progi, których przekroczenie skutkuje obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Przekroczenie warunków pozwolenia naraża podmiot na stosowne sankcje (np. wstrzymanie działalności – art. 367 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wymierzenie administracyjnych kar pieniężnych – art. 298 ustawy) w tym możliwe jest wówczas cofnięcie pozwolenia (art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Natomiast niejako "kwalifikowane" przekroczenie warunków pozwolenia sektorowego, skutkujące eksploatacją instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego bez takiej decyzji powoduje zastosowanie sankcji za działanie bez tego rodzaju pozwolenia. O ile mianowicie podmiot rozpocznie działalność wykraczającą poza granice wyznaczone pozwoleniem na wytwarzanie odpadów - np. eksploatację instalację o parametrach większych niż wskazane we wniosku, a wymagającej w istocie pozwolenia zintegrowanego, narazi się w szczególności dodatkowo na sankcję wskazaną w art. 365 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (obligatoryjne wstrzymanie działalności). Kwestia uprawnień organizacji społecznych dla inicjacji postępowań służących dyscyplinowaniu podmiotów działających bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego (w ramach pojęcia zaniechanie, w myśl art. 16 ust. 1-3 dyr. 2008/001/UE) wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Dyrektywa nie wymaga natomiast, aby uprawnienie organizacji pozarządowej było realizowane poprzez zapewnienie udziału, w celu kontroli prawidłowości orzekania, w innych postępowaniach administracyjnych niż służące wydaniu pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano bowiem w rozpatrywanym przypadku, wobec powyższych uwarunkowań wewnętrznego przypadku prawnego, ewentualne wadliwości w ramach tych postępowań nie prowadzą potencjalnie do legalizacji działań bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego (objętych dyr. 2008/001/UE). Niewątpliwie z kolei Konwencja z Aarhus nie nakłada na państwa sygnatariuszy obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w procesach wydania wszelkich pozwoleń na korzystanie z zasobów środowiska (nie wynika to z przywołanych przepisów art. 9 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 4). Wydanie przedmiotowego pozwolenia, jak wskazano dotyczącego warunków eksploatacji, wykracza poza ramy Konwencji obejmującej pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć (art. 9 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 lit a i b) - nie wynikają więc z niej w tym zakresie bezpośrednio żadne konkretne zobowiązania dla państw sygnatariuszy w tym zakresie. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż trafnie organ administracji nie odnosił się do kwestii, czy pozwolenie zostało wydane prawidłowo albo też miało określone wadliwości (podnoszone przez Stowarzyszenie). Stąd kwestie ewentualnego naruszania art. 181 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 201 ustawy – Prawo ochrony środowiska pozostają poza granicami niniejszej sprawy. Kontrola instancyjna jest możliwa wyłącznie w razie skutecznego wniesienia środków odwoławczych, co w danym przypadku było niedopuszczalne. Poza oceną organu administracji (a wobec tego także Sądu) musiały pozostać zagadnienia, czy w danym przypadku nie byłoby zasadne ubieganie się o wydanie pozwolenia zintegrowanego (kwestie domniemanej wydajności instalacji – co jest kwestionowane z kolei przez Spółkę). Jak wskazano natomiast działanie bez wymaganej decyzji jest obarczone określonymi sankcjami. Zastosowanie expressis verbis regulacji procesowanych, prawa stanowionego na szczeblu krajowym, nie skutkuje zatem w rozpoznawanym przypadku uchybieniem zasadzie zapewniania bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego. Należy odnotować, iż pozbawienie organizacji społecznych uprawnień procesowych gwarantujących uruchomienie kontroli instancyjnej a następnie sądowej orzeczeń w zakresie pozwoleń sektorowych na eksploatację instalacji, np. pod kątem czy pozwolenia te są wydawane prawidłowo, nie oznacza, w państwie praworządnym pełnej dowolności działania organów administracji w tym zakresie. Mając na uwadze, iż w ocenie Stowarzyszenia, decyzja w przedmiocie pozwolenia narusza prawo, mogła ona wystąpić z odnośnym wnioskiem do właściwego prokuratora o rozważenie wykorzystania środków określonych w dziale IV K.p.a. Generalnie bowiem strzeżenie praworządności, w interesie publicznym, należy w świetle art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r. Nr 270 poz. 1599 ze zm.), do zadań prokuratury. Uchybieniem przepisom postępowania był brak stosownie szczegółowego wyjaśnienia Stronie opisanych wyżej uwarunkowań formalnoprawnych. Stanowiło to o naruszeniu wymagania budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz prawidłowego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 §. 3 w zw. z art. 126 K.p.a.), co jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy a więc nie skutkowało uchyleniem zaskarżonego orzeczenia przez Sąd – a contrario art. 145 §. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Nie zasadny był zarzut dotyczący orzeczenia w I. instancji o pozwoleniu przed wydaniem ostatecznego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wobec wydania w I. instancji postanowienia o odmowie w tym przedmiocie było to dopuszczalne, z uwagi na treść art. 143 K.p.a. Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności (art. 178) dotyczy wyłącznie stron postępowania a więc osób, które mają w sprawie interes prawny. Sąd nie uwzględnił z kolei dwu wniosków Spółki. Brak było podstaw do odrzucenia skargi. Postanowienia wydane w myśl art. 134 K.p.a. podlegają kontroli merytorycznej przez sądy administracyjne, o ile spełniono warunki wniesienia skargi. Interes prawny Stowarzyszenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej wynika z faktu, iż to o jego uprawnieniach procesowych orzekano w zaskarżonym akcie. Brak z kolei podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, gdyż stosownej, szczególnej podstawy ku temu na etapie postępowania przed sądem I. instancji nie ma w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast wyrażono tam zasadę ogólną ponoszenia własnych kosztów postępowania przez strony (art. 199). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.