IV SA/Wa 748/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. ze skargi M. D. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., nr [...] Rada do Spraw Uchodźców (dalej również jako "Rada", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania M. D. (dalej: "skarżący") od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szefa Urzędu") z dnia [...] listopada 2014r., nr [...], umarzającej postępowanie wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją tą objęci zostali żona K. I. oraz małoletnie dzieci S. D., I. D. i A. D. Decyzja została podjęta na podstawie art. 89p ust.1, art. 40 ust.1 i ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (jt. Dz.U. z 2012r. poz. 680 z późn. zm.-dalej: "ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony") w zw. z art. 513 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz.U. poz. 1650 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."). Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pan M. D., obywatel [...], narodowości [...], w dniu 18 kwietnia 2014 roku złożył kolejny, drugi wniosek o nadanie statusu uchodźcy w RP. Postępowanie wszczęte pierwszym wnioskiem zostało zakończone po przeprowadzeniu przewidzianego prawem postępowania w dniu [...] grudnia 2013r. wydaniem przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzji o odmowie nadania statusu, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej, odmowie udzielenia zgody na pobyt tolerowany oraz wydaleniu z terytorium RP (akta [...]). Od decyzji tej cudzoziemiec odwołał się do Rady do Spraw Uchodźców, która po rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] marca 2014 roku decyzją nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na decyzję Rady M. D. w dniu 16 kwietnia 2014 roku złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd po rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 9 października 2014r. sygn. IV SA/Wa 973/14 oddalił skargę. W międzyczasie nie czekając na rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny M. D. w dniu 18 kwietnia 2014 roku złożył po raz drugi wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Składając nowy wniosek oświadczył: "Nie mogę wrócić do ojczyzny, bo tam grozi mi niebezpieczeństwo. Jestem tam prześladowany przez władze". Cudzoziemiec zeznał też, że w kraju pochodzenia był prześladowany i kilkakrotnie pobity. Stwierdził również, że nie brał udziału w działaniach wojennych i nie był aresztowany, skazany wyrokiem sądu i nie toczyło się wobec niego żadne postępowanie sądowe ani administracyjne. Nie należał do żadnej partii politycznej ani organizacji o charakterze politycznym, religijnym, społecznym czy etnicznym. Po rozpoznaniu wniosku Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku umorzył postępowanie w sprawie o nadanie statusu uchodźcy z powodu niedopuszczalności wniosku. Organ uznał, iż przedstawiona sprawa jest tożsama ze sprawą rozpatrywaną wcześniej i zakończoną decyzją ostateczną oraz stwierdził, że dotychczasowe wnioski cudzoziemca dotyczą tego samego żądania tj. przyznania statusu uchodźcy, oparte są na tej samej podstawie prawnej i faktycznej, bowiem cudzoziemiec nie wykazał żadnych nowych, istotnych informacji lub dowodów w sprawie. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał, że podejmowane przez cudzoziemca kroki służą jedynie przedłużaniu postępowania i nie zmierzają do rozstrzygnięcia sprawy. Od decyzji powyższej M. D. odwołał się do Rady do Spraw Uchodźców wnosząc o jej uchylenie i udzielenie ochrony międzynarodowej. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 40 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. W uzasadnieniu odwołania skarżący skoncentrował się na wskazaniu, że organ I instancji niesłusznie uznał za tożsame podstawy złożonego wniosku oraz nie dokonał należytej oceny aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia. Nie rozpatrzył także możliwości udzielenia zgody na pobyt tolerowany z uwagi na uczęszczanie jego córek do szkoły w Polsce, mimo oddzielnego wystąpienia w tej sprawie. Przy tym podkreślił, że konieczność opuszczenia Polski przez jego dzieci w istotny stopniu zagrozi ich rozwojowi psychofizycznemu. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] utrzymał w mocy skarżone orzeczenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko organu I instancji oraz podkreślił, że Rada do Spraw Uchodźców w przypadku rozpatrywania odwołania od decyzji o umorzeniu postępowania, wydanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy, powtórnie rozpatrując sprawę, dokonuje porównania materiału dowodowego przedstawionego w ramach pierwszego (poprzedniego) postępowania, zakończonego decyzją o odmowie przyznania statusu uchodźcy, z materiałem dowodowym zgromadzonym w ramach postępowania wszczętego poprzez złożenie nowego wniosku, następnie musi rozstrzygnąć czy zaistniała przesłanka "tych samych podstaw" obydwu wniosków. W przypadku stwierdzenia wystąpienia "tych samych podstaw" obydwu wniosków Rada utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania (zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa), zaś w przypadku wystąpienia różnicy w "podstawach wniosków" Rada uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (zgodnie z art. 138 § 2 Kpa). Rada wskazała przy tym, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że "podstawy wniosku" należy rozumieć jako okoliczności faktyczne i prawne, które określają całokształt sytuacji tego samego wnioskodawcy w danych okresach czasu, które organ pierwszej instancji po złożeniu nowego wniosku, a organ drugiej instancji w trybie odwołania będą poddawać analizie porównawczej. Obok wspomnianej już wymaganej tożsamości wnioskodawcy, ocenić należy stan prawny, faktyczną sytuację osobistą wnioskodawcy oraz obiektywne okoliczności dotyczące sytuacji w kraju pochodzenia, odnosząc te kryteria do dwóch różnych okresów czasu, odpowiednio skorelowanych ze składanymi przez cudzoziemca wnioskami. Organ wyjaśnił również, że nie jest tak, iż organ odmawia stronie w ogóle prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia w przypadku złożenia kolejnego wniosku. Organ będzie rozstrzygał merytorycznie ale w nowej sprawie, gdy sprawa będzie nowa w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (tzn. gdy nastąpiła zmiana okoliczności o faktycznych lub prawnych po wydaniu decyzji ostatecznej), a nowe okoliczności zostaną zadeklarowane we wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Następnie organ wskazał, że wobec faktu, iż w sprawie M. D. została wydana decyzja ostateczna ([...] z dnia [...] listopada 2014 r.), zaś nowy wniosek oparty został na tych samych podstawach, odwołanie jest bezzasadne i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyjaśnił przy tym, ze założenie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne nowe okoliczności organ przyjął na podstawie oświadczeń wnioskodawcy zawartych we wniosku o nadanie statusu uchodźcy, gdyż przepis art. 40 ust 1 i 2 ustawy nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku przeprowadzania w takiej sytuacji przesłuchania strony. Obowiązkiem organu jest zbadanie podstaw, na których oparty jest kolejny wniosek i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku stwierdzenia, że po otrzymaniu decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy, wnioskodawca złożył nowy wniosek oparty na tych samych podstawach, gdyż cudzoziemiec nie wskazał na żadne nowe okoliczności, istotne z punktu widzenia przesłanek do nadania statusu uchodźcy. Organ podkreślił również, że od momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie M. D. przebywał nieprzerwanie na terytorium RP, nie mogły więc zaistnieć żadne nowe okoliczności dotyczące zagrożeń prześladowaniem, natomiast wszelkie adekwatne dla postępowania fakty poddane zostały analizie i ocenie w ramach poprzedniej procedury. Natomiast w kwestii wniosku skarżącego o udzielenie zgody na pobyt tolerowany z uwagi na uczęszczanie dzieci do szkoły w Polsce należy wskazać, że fakt ten nie może stanowić przesłanki dla udzielania ochrony międzynarodowej, czy też zgody na pobyt tolerowany, gdyż nie jest to żadna nowa okoliczność w postępowaniu uchodźczym. Gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami w Polsce, podobnie jak w kraju pochodzenia dzieci, istnieje ustawowy obowiązek nauczania dzieci i młodzieży. Odnosząc się do obaw skarżącego, że konieczność opuszczenia Polski przez dzieci w istotny stopniu zagrozi ich rozwojowi psychofizycznemu, Rada zauważyła, że dobro dziecka i budowanie relacji rodzinnych zależy w pierwszej kolejności od warunków stworzonych mu przez rodzinę, a nie od miejsca jego wychowywania. Rada zauważyła również, że przepisy prawa polskiego i międzynarodowego nie przewidują odrębnych przesłanek przyznania statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej czy zgody na pobyt tolerowany dla dzieci, innych niż dla osób pełnoletnich. Przesłanki te są identyczne i tak jak nie spełnia ich skarżący, tak nie spełniają ich jego małoletnie córki. Nadto, nie udziela się międzynarodowej ochrony tylko z powodu potrzeby zapewnienia lepszych warunków bytowych dla rodziny lub dzieci. Rada wskazała także, że analiza informacji o sytuacji w kraju pochodzenia skarżącego, nie dała podstaw do twierdzenia, że w przypadku powrotu do kraju pochodzenia mogłyby być naruszone prawa dzieci w stopniu istotnie zagrażającym ich rozwojowi psychofizycznemu. Zauważono także, że skarżący i jego córki są w Polsce od ponad roku, nie można zatem zasadnie twierdzić, że są one bardziej związana z Polską niż ze swoim krajem pochodzenia. Reasumując organ wskazał, że okoliczności i zdarzenia wskazane przez skarżącego były faktycznie rozpatrywane podczas wcześniejszego, merytorycznego postępowania o nadanie statusu uchodźcy, zaś przedstawione na etapie odwołania informacje nie są relewantne dla oceny jego sytuacji. Zarówno Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jak również Rada do Spraw Uchodźców na potrzeby postępowania ocenili wszystkie elementy stanu faktycznego i prawnego, które odnoszą się do skarżącego. Tym samym wniosek skarżącego sformułowany w odwołaniu w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. W przekonaniu Rady, skarżący stara się instrumentalnie wykorzystać procedurę uchodźczą do faktycznego przedłużenia swojego pobytu w Polsce. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Rady M. D. pismem z dnia [...] lutego 2015r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, naruszenie przepisów prawa: • materialnego tj. art. 13, 15, 97 ust.1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, wobec niesłusznego stwierdzenia, że skarżący nie spełnia kryteriów udzielenia mu w Polsce ochrony międzynarodowej pomimo, iż w związku z przynależnością kastową oraz wyznawaną religią jest on narażony na prześladowania; • procesowego, tj.: - art. 40 ust.1 i ust.2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, poprzez niesłuszne umorzenie postępowania i stwierdzenie, że skarżący złożył wniosek oparty na tych samych okolicznościach faktycznych; - art.7, 77,80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe gromadzenie i analizę materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, a także błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] stycznia 2015r. Podczas rozprawy przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 8 grudnia 2015r. pełnomocnik Rady do Spraw Uchodźców został zobowiązany do przedłożenia w terminie 5 dni akt postępowania administracyjnego wszczętego pierwszym wnioskiem skarżącego o nadanie statusu uchodźcy z dnia 5 września 2013r. (pismo wzywające organ do przedłożenia wskazanych akt było również w dniu 7 grudnia 2015r. przesłane do organu za pośrednictwem faksu). Sąd ze względu na powyższe odroczył termin ogłoszenia orzeczenia i wyznaczył go na dzień 22 grudnia 2015r. W zakreślonym terminie do Sądu nie wpłynęły z organu II instancji żądane dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – jt. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że jest ona zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, choć nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców utrzymująca w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców umarzającą postępowanie wobec stwierdzenia, że wniosek skarżącego o udzielnie statusu uchodźcy jest niedopuszczalny. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 40 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, zgodnie z którym umorzenie postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony jest wynikiem niedopuszczalności wniosku. Jedną z przyczyn uznania wniosku za niedopuszczalny jest wystąpienie przez cudzoziemca z nowym wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy, gdy organ odmownie rozpatrzył już takie żądanie, a nowy wniosek został oparty na tych samych podstawach (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). W takim wypadku zgłoszony wniosek nie prowadzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do formalnego zakończenia postępowania. Według ustawy jest on niedopuszczalny, a jego nieskuteczność wynika z nadużycia procedury przez cudzoziemca. Nadto wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 analizowanej ustawy z tego powodu, że nowy wniosek został oparty na tych samych podstawach, wymaga stwierdzenia przez organ nie tylko tego, że cudzoziemiec nie przedstawił we wniosku nowych informacji uzasadniających objęcie go ochroną, ale też tego, że sytuacja w kraju pochodzenia wnioskodawcy nie zmieniła się. Orzekające w sprawie organy uznały, że skarżący obywatel [...], deklarujący narodowość [...], składając w dniu 18 kwietnia 2014r. po raz drugi wniosek o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, wskazał na te same przyczyny ubiegania się o status uchodźcy, co w poprzednim wniosku tj. na grożące mu w ojczyźnie niebezpieczeństwo, gdyż w kraju pochodzenia był prześladowany i kilkakrotnie pobity. W ocenie Sądu powyższe twierdzenia organów nie wynikają jednak z akt sprawy w tym w szczególności z samych wniosków. Należy bowiem wskazać i podkreślić, że mimo wezwania organu przez Sąd pismem z dnia 7 grudnia 2015r. (faks został wysłany w dniu 7 grudnia 2015r. godz. 14.31) oraz zobowiązania pełnomocnika organu podczas rozprawy, która miała miejsce przed Sądem w dniu 8 grudnia 2015r. do przedłożenia akt postępowania administracyjnego wszczętego pierwszym wnioskiem skarżącego o nadanie statusu uchodźcy z dnia 5 września 2013r. organ nie przedłożył do Sądu stosownych akt. Tym samym nie jest możliwe dokonanie przez sąd zbadania skarżonego orzeczenia pod względem jego prawidłowości, co ma szczególne znaczenie gdy weźmie się pod uwagę fakt, iż skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sądu podkreślał, że drugi ze złożonych wniosków nie był oparty na tych samych podstawach co pierwszy. Tak więc aby można było zastosować w sprawie wskazany wyżej przepis art. 40 ust.2 pkt 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, niezbędne jest ustalenie i stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, iż mamy do czynienia z tożsamością sprawy (wniosek został oparty na tych samych podstawach), co nie jest możliwe jedynie w oparciu o dokumenty z postępowania wszczętego drugim wnioskiem skarżącego z dnia 18 kwietnia 2014r. Akta te nie zawierają bowiem żadnych dokumentów, które pozwoliłyby Sądowi na zbadanie czy rozstrzygnięcia organów zapadły z poszanowaniem wskazanego wyżej przepisu. Nadto podkreślić wypada ze zarówno organ I jak i II instancji w wydanych rozstrzygnięciach powołują się na dokumenty z pierwszego postępowania, których brak jest w aktach postępowania zakończonego wydaniem decyzji o umorzeniu, co czyni ustalenia w tym zakresie dokonane przez organ gołosłownymi, gdyż nie są one poparte żadnymi dowodami. Mając zatem na względzie braki w materiale dowodowym, co narusza art. 7 i 77 a tym samym również przepis art. 107 § 1 k.p.a. Sąd postanowił jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien włączyć do akt sprawy dokumentację z pierwszego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 5 września 2013r. a następnie po dokładnym przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności wskazywanego przez pełnomocnika faktu odmienności pierwotnego wniosku od obecnie rozpoznawanego ze względu na objęcie drugim wnioskiem nowo narodzonego dziecka, które nie było objęte pierwotnym wnioskiem, wydać w sprawie prawidłowo uzasadnione rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.