IV SA/Wa 75/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Stan sprawy przedstawiał się następująco: E. L. (dalej: "skarżący") wnioskiem złożonym w Urzędzie Gminy w [...] w dniu 14 września 2017 r. zwrócił się o wydanie zaświadczenia, że w latach 1968-1980 pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym. W piśmie z 20 września 2017 r. uzupełniającym wniosek podał, że pracował we własnym gospodarstwie rolnym we wsi [...] od lutego 1968 r do 1980 r. Podniósł, że wówczas istniał obowiązek płacenia podatków, przymusowych dostaw zbóż, ziemniaków, żywca, a w latach siedemdziesiątych XX w. wprowadzono powszechne ubezpieczenie rolników indywidualnych, natomiast składki KRUS wprowadzono po roku 1980, kiedy to skarżący nie prowadził już gospodarstwa rolnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Wójt Gminy [...] , powołując się na art. 306 c w zw. z art. 306a § 2 oraz art. 306b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.) odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego fakt pracy w gospodarstwie rolnym we wsi [...] , gm. [...] , w latach 1968-1980. Uzasadniając odmowę wydania zaświadczenia organ pierwszej instancji wskazał, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej pracę w gospodarstwie rolnym na nazwisko L. E. Skarżący złożył zażalenie na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Podniósł, że w latach 1968-1980 prowadził gospodarstwo rolne i z tego tytułu uiszczał wszelkie podatki oraz wykonywał zobowiązania wobec Skarbu Państwa, w innym wypadku gospodarstwo rolne zostałoby mu odebrane. Oświadczył także, że w 1978 r. uzyskał zaświadczenie z gminy [...] , że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 6,24 ha (kopię zaświadczenia dołączył do wniosku). Podał, że gospodarstwo rolne zbył w 1980 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując powyższe zażalenie wskazało w pierwszej kolejności, że procedurę wydawania zaświadczeń reguluje dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 218 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów, albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. SKO stwierdziło, że z posiadanego materiału dowodowego wynika, że Wójt Gminy [...] nie posiada żadnej dokumentacji potwierdzającej prowadzenie przez E. L. gospodarstwa rolnego w określonych latach. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia niedopuszczalne jest kompletowanie materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia żądanej treści, gdyż jego treść ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach i rejestrach. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym postępowaniu jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych, nie wynikających z prowadzonych przez organ rejestrów. SKO wskazało, że obowiązujące prawo dopuszcza inny sposób dowodzenia przez osobę zainteresowaną okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Otóż, według organu odwoławczego, w przypadku skarżącego fakt pracy w gospodarstwie rolnym może potwierdzić przed organami ZUS dowodami w postaci: zeznań dwóch świadków, wpisu w "starych" dowodach osobistych (tych w formie książeczki), itp. Natomiast, skoro Wójt Gminy [...] , nie dysponuje danymi, których żąda skarżący, zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. L. argumentując, że uprawiał ziemię od 15 roku życia, a zaskarżone postanowienie, niepotwierdzające tego faktu jest dla niego krzywdzące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, uznając ją za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] naruszają prawo. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zastosowały w sposób prawidłowy normy art. 218 § 1 i 2 k.p.a. i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący sprawy tj. nie przeprowadziły w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Nie wykazały jednocześnie należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak również nie uzasadniły swych postanowień zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący domagał się wydania zaświadczenia stwierdzającego okres jego pracy we własnym gospodarstwie rolnym od 1968 r. do 1980 r. Podstawę materialnoprawną żądania skarżącego stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 powyższej ustawy, pracownikowi do stażu pracy wlicza się: - okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka, - przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem, - przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przywołany wyżej przepis umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa, jak i pracy w tymże gospodarstwie. Art. 3 ust. 1 i 2 ustawy nakłada na właściwy urząd gminy obowiązek wydania stosownego zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje. Jeśli urząd gminy takimi dokumentami nie dysponuje - zawiadamia pracownika o tej okoliczności na piśmie, w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. W razie braku dokumentów w urzędzie gminy - okresy pracy w gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione w inny sposób tj. zeznaniami świadków. Stosowne zaświadczenie, o jakim mowa w ww. art. 3 ust. 1 ustawy należy rozumieć jako zaświadczenie wydawane na podstawie art. 217 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli - jak w sprawie niniejszej - osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie art. 218 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Zdaniem Sądu, zarówno z akt administracyjnych sprawy, jak i uzasadnienia wydanych postanowień nie wynika, czy organy podjęły w sprawie jakiekolwiek czynności mające na celu wyjaśnienie, czy możliwe jest wydanie żądanego przez skarżącego zaświadczenia. W ocenie sądu, po wpłynięciu do urzędu gminy żądania w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.) i ustalić jakie posiada rejestry i ewidencje (również archiwalne), które mogłyby potwierdzić okresy pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym. Postępowanie wyjaśniające powinno odnosić się do zbadania okoliczności wynikających ze wszystkich posiadanych przez urząd ewidencji ludności, rejestrów i innych danych a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów, oczywiście w zakresie w jakim odnoszą się do skarżącego. Dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są np. księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja meldunkowa, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Następnie biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności, organ powinien ocenić, czy zebrane materiały dowodzą, że zostały spełnione przesłanki z art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy i wydać stosowne zaświadczenia lub postanowieniem odmówić wydania takiego zaświadczenia. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu takiego postanowienia (odmownego) organ powinien wskazać jaką konkretnie dokumentację (ewidencję, rejestry) badał. W orzecznictwie podkreśla się, że użycie zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" (art. 3 ust. 1 ustawy) oznacza, że ustawodawca zawarł obowiązek, ciążący na konkretnym urzędzie gminy, podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się z tego obowiązku. Tak więc urząd gminy powinien przechowywać wszelkie dokumenty, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia. Innymi słowy organ powinien wydać żądane zaświadczenie, również na podstawie tych dokumentów, które w objętym wnioskiem strony okresie wytwarzał i sporządzał w formie przepisanej prawem, a następnie przekazał innym organom administracji państwowej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 499/10, LEX nr 953757). Co więcej, urząd nie może odmawiać spełnienia ciążącego na nim ustawowego obowiązku bez dołożenia należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiadał dokumentów umożliwiających mu jego spełnienie. W uzasadnieniu ewentualnego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia urząd gminy powinien wymienić dokumentację zawartą w jego zasobach, którą badał i stwierdzić, czy to całość zasobów (także archiwalnych), które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy strona prowadziła, czy też nie gospodarstwo rolne w okresie wskazanym we wniosku (wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09, Legalis). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób pobieżny, a zatem niewłaściwy przeprowadziły postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Uzasadnienia organów obu instancji – poza zwięzłym opisem stanu faktycznego sprawy oraz przytoczeniem przepisów, sprowadzają się w zasadzie do lakonicznego stwierdzenia, że Wójt Gminy [...] nie posiada żadnej dokumentacji potwierdzającej prowadzenie przez E. L. gospodarstwa rolnego w latach wskazanych przez niego we wniosku. Nie sposób stwierdzić, czy przed wydaniem postanowienia organ gminy badał jakąkolwiek posiadaną przez siebie dokumentację (rejestry, ewidencje) mogącą mieć znaczenie dla sprawy, bowiem nie wynika to ani z uzasadnienia wydanych postanowień, ani z akt sprawy. Jedynie powołanie się przez organ pierwszej instancji na przepisy ordynacji podatkowej (art. 306c i art. 306a § 2 i art. 306b § 1 ), zdaje się sugerować, że postępowanie wyjaśniające być może przeprowadzono w zakresie posiadanych ewidencji podatkowych. Nie jest to jednak oczywiste, i jak już wcześniej wskazano, brak podstaw do przyjęcia, że urząd gminy przeprowadził w ogóle jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w kwestii wydania zaświadczenia przed wydaniem postanowienia odmownego. Z tych względów nie można zaaprobować niczym nie popartego stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie braku podstaw do wydania na podstawie posiadanej dokumentacji zaświadczenia, w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, by urząd ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające w trybie art. 218 § 2 k.p.a. w celu określenia, czy za okres od 1968 do 1980 roku jednostka macierzysta urzędu bądź właściwe archiwum dysponuje danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia, czy też takimi danymi bez żadnych wątpliwości nie dysponuje. Skoro urząd tych podstawowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wykazał, nie sposób uznać jego stanowiska zawartego w zaskarżonym orzeczeniu za prawidłowe, a przeprowadzonego postępowania za zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Urząd nie może bowiem odmawiać spełnienia ciążącego na nim ustawowego obowiązku bez dołożenia należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających mu jego spełnienie w szczególności, jeśli zaświadczenie dotyczy okresu, w którym organ samorządu terytorialnego był organem właściwym do prowadzenia odpowiednich rejestrów (jak np. ewidencji gruntów i budynków czy rejestru podatków). Stwierdzone w kontrolowanym postępowaniu uchybienia organu pierwszej instancji stanowiły o naruszeniu art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Organ odwoławczy, podzielając w całości poczynione ustalenia i ich ocenę prawną, nie dostrzegając tym samym możliwości, ani potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem należy je wyeliminować z obrotu prawnego. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.