IV SA/Wa 750/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz L. K. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. po rozpatrzeniu wniosku E. W.. z dnia [...] stycznia 2004 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów o funkcji mieszkalnej oraz gastronomiczno-wypoczynkowo-rekreacyjnej na terenie działki o nr ew. [...] w obr. [...] o powierzchni [...] m², położonej w K. przy ul. W. [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ w uzasadnieniu wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy przewidzianej do realizacji na terenach bezplanowych jest uzależnione od łącznego spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powołanej ustawy, które to warunki w niniejszej sprawie zostały spełnione, gdyż – działka sąsiednia o nr ew. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym o pow. zabudowy ok. 60 m² - wysokość budynku 1 kondygnacja z dachem dwuspadowym. Na części działki o nr ew. [...] oraz na terenie działki o nr ew. [...] zlokalizowana jest stacja AUTO-GAZ. Spełnione zostały również pozostałe warunki określone w punktach 2 – 4 ww. przepisu, a mianowicie: - teren ma dostęp do drogi publicznej zarówno od ul. W., jak również od ul. W. i N., - istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, - teren, na którym położona jest działka nr [...] nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele inwestycyjne. Analiza przeprowadzona zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dot. znanej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 160, poz. 1588), w sprawie sposobu zabudowy i zagospodarowania działki o nr ew. [...] doprowadziła do zachowania następujących warunków projektowanej inwestycji: - maksymalna wielkość powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 40 %, - maksymalna wysokość ścian budynku została ustalona na 4 m licząc od powierzchni terenu do linii styku z połacią dachową lub płaszczyzną podbicia okapów, - różnicę pomiędzy poziomem posadzki parteru budynku, a poziomem terenu ustala się na 0,3 m, - maksymalną wysokość budynku liczoną od średniego poziomu istniejącego terenu do kalenicy dachu ustala się na 12 m, - połacie dachu należy kształtować jako dwu lub wielospadowe symetryczne, o kącie nachylenia w granicach 35º- 50º, - zakazuje się stosowania pokryć dachowych w ostrych "chemicznych" kolorach, jak również stosowania blach trapezowych i fałdowych. Odwołanie od decyzji tej złożyła p. L. K. podnosząc m. in., że wg planów inwestora w najbliższym sąsiedztwie działki o nr ew. [...], której jest właścicielem, mają się znaleźć parkingi samochodowe. Hałas, a także spaliny przyjeżdżających i odjeżdżających samochodów, zakłócą z pewnością spokój i porządek, a nadto inwestycja negatywnie wpłynie w znaczący sposób na wartość działki o nr ew. [...] w przypadku jej ewentualnej odsprzedaży. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wymogami ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed wydaniem zaskarżonej decyzji jej projekt sporządzony został przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów i uzgodniony pozytywnie przez Zarząd Województwa [...], Wojewodę [...] oraz Zarząd Powiatu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że zaskarżona decyzja, z uwagi na specyfikę otaczającej zabudowy nie wyznacza minimalnej, ani maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynku, jak również kierunku jej usytuowania. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji i parametry techniczne, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, nie obejmuje natomiast rozwiązań projektowanych, które to rozwiązania będą przedmiotem rozstrzygnięć pozwolenia na budowę. Podnoszone więc przez wnoszącą odwołanie zarzuty dot. uciążliwości wnioskowanej inwestycji mogą być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję L. K. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja spełnia przesłankę zapisaną w pkt 1 ust. 1 art. 61 oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego, z którego winno wynikać w oparciu o jakie dowody i okoliczności organ odwoławczy oparł swoje merytoryczne rozstrzygnięcie oraz dlaczego nie uznał zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Ponadto w uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestycja przewidziana do realizacji na działce nr [...] w sposób znaczący zakłóci spokój oraz ciszę nocną na działce sąsiadującej o nr ew. [...], gdyż z pewnością większość imprez o charakterze gastronomiczno-wypoczynkowym będzie odbywać się w godzinach popołudniowych i wieczornych, a ich odgłosy z pewnością będą miały negatywny wpływ na wypoczynek i spokój osób zamieszkujących na działce nr [...]. Nadto hałas i spaliny przyjeżdżających i odjeżdżających samochodów również negatywnie wpłyną na mieszkańców sąsiadującej nieruchomości. Inwestycja ta negatywnie też wpływanie na wartość działki w przypadku jej sprzedaży. Z parametrów wskazanych w decyzji I instancji wynika, że budynek może mieć co najmniej trzy kondygnacje, a dwie z nich mogą znajdować się na tzw. poddaszu. Ponadto cechami charakterystycznymi terenu, gdzie zlokalizowana będzie przedmiotowa inwestycja są małe gabaryty budowy o minimalnej kubaturze z przewagą naturalnych i tradycyjnych materiałów budowlanych. Tymczasem planowana inwestycja może mieć według skarżącej do 578 m² powierzchni zabudowy i wynika z tego, że będzie ona w znaczący sposób wyróżniać się na tle sąsiednich budynków, co powoduje, że pozostaje ona w sprzeczności z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu sąsiedztwa. Skarżąca podnosi, że w przypadku braku dla danego terenu planu zagospodarowania, organ zobowiązany jest uwzględnić zasadę dobrego sąsiedztwa, a planowana inwestycja jest całkowitym zaprzeczeniem tej zasady. Skarżąca podnosi również, że organ wziął za przedmiot opracowania wyłącznie jedną z sąsiadujących działek tj. działkę nr [...], która bezpośrednio przylega do terenu inwestycji. Ponadto w skardze wykazano, że organ II instancji błędnie w uzasadnieniu na stronie drugiej powołał się na art. 60 ww. ustawy stwierdzając, że decyzja pierwszoinstancyjna spełnia wymogi wynikające z tego przepisu i potraktował to jako pomyłkę, która zdaniem skarżącej nie powinna jednak mieć miejsca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że skarżąca zarzuty zawarte w skardze złożyła już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i zostały one powielone w odwołaniu, a organ odwoławczy podtrzymując decyzję organu I instancji podtrzymał również uzasadnienie w zakresie odniesienia do zarzutów strony skarżącej. Natomiast błąd w oznaczeniu powołanego przepisu stanowi oczywistą pomyłkę pisarską. W konsekwencji Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. W ocenie legalności aktów i czynności z zakresu administracji publicznej Sąd nie jest co do zasady związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia lecz również jego obowiązek stosownego rozstrzygania, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwaną dalej ustawą, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, zarządem województwa oraz zarządem powiatu w zakresie zadań samorządowych i rządowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 i art. 48 ustawy. Przepis art. 64 ustawy nakazuje do decyzji o warunkach zabudowy stosować odpowiednio m.in. przepis art. 53 ust. 5, w myśl którego uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Zgodnie z art. 106 § 1 kpa organ prowadzący postępowanie główne dopiero po uzyskaniu uzgodnienia od organu współdziałającego może wydać decyzję administracyjną. Uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które przysługuje stronie zażalenie (art. 106 § 5 kpa), a następnie skarga do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji zawarł stwierdzenie, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie uzgodniony przez właściwe organy tj. Zarząd Województwa [...], Wojewodę [...] oraz Zarząd Powiatu. Tymczasem, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy tylko uzgodnienia Wojewody [...] z dn. [...] marca 2004 r. i Zarządu Powiatu w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. posiadają przewidzianą art. 106 § 1 kpa formę postanowienia. Wydane przez te organy postanowienia spełniają również wymogi określone przepisem art. 124 kpa. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia [...] marca 2004 r. Zarządu Województwa [...], chociaż zawiera stwierdzenie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa [...], to jednak nie może być potraktowane jako uzgodnienie w rozumieniu art. 60 ust. 2 ustawy i nie tylko z powodu niezachowania formy postanowienia, ale również nie zawiera wszystkich elementów określonych w ustawie o samorządzie wojewódzkim. Otóż wypada zauważyć, iż zgodnie z art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) stanowi, że decyzje wydane przez Zarząd Województwa w sprawach w zakresie administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu biorących udział w wydawaniu decyzji. Wymogi te odnoszą się, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, również do postanowień. Zarząd Województwa jest organem kolegialnym i dlatego musi być wiadome w jakim składzie i liczbie ten organ kolegialny podejmował rozstrzygnięcie. Wspomniane wyżej pismo z dnia [...] marca 2004 r. nie zawiera imion i nazwisk członków zarządu biorących udział w uzgodnieniu projektu decyzji i zostało podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu z upoważnienia Zarządu Województwa. Skoro pismo to nie posiada formy postanowienia, nie podaje członków zarządu, biorących udział w jego podjęciu, nie zostało podpisane przez uprawnioną osobę, to nie można przyjąć, że jest to postanowienie uzgadniające projekt decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż Sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Brak wymaganego prawem uzgodnienia z właściwym organem, co niewątpliwie zostało stwierdzone w rozpatrywanej sprawie, stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa, sprawia, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji już tylko z tego powodu nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest innymi wadami. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, znajdujące się w aktach administracyjnych zgromadzonych w niniejszej sprawie nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Przeprowadzona analiza nie odpowiada wymaganiom wynikającym z cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Pozostająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy. Dokonana przez pierwszoinstancyjny organ analiza w ocenie Sądu nie wykazała, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być realizowane przez inwestorów z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego, gdyż nie zawiera żadnych w tym zakresie rozważań, a to oznacza, iż organy orzekające nie dokonały tego rodzaju oceny. Z analizy tej nie wynika również, czy została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a mianowicie czy co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, dostępna jest z tej samej drogi publicznej. Przepis § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1. W aktach sprawy brak jest stosowanego załącznika graficznego do analizy, na którym przedstawiony byłby teren wskazany w części opisowej analizy, która nie została opatrzona podpisem osoby sporządzającej tę analizę. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w oparciu o analizę tekstową w żadnym razie nie można przyjąć, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest możliwe lub nie jest możliwe do realizacji na działce nr [...] przy ul. W. [...], ponieważ nie dokonano w niej analizy z punktu widzenia istniejącego na wyznaczonym obszarze ładu przestrzennego, w szczególności, że każda ze stron ma w tej kwestii odmienne zdanie. Reasumując powyższe, należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mięć wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.