IV SA/Wa 752/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania B. S., uchylająca decyzję Zarządu [...] Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r, nr [...] odmawiającą pani B. S. wydania zezwolenia na usuniecie drzewa z gatunku świerk kłujący o obw. pnia 85 cm rosnącego na nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka ew. Nr [...] z obrębu [...]) i orzekająca "nie zezwolić pani B. S. zamieszkałej w [...] przy ul. [...], na wycięcie drzewa z gatunku świerku kłujący o obw. pnia 85 cm, rosnącego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (działka Ew. nr [...] z obrębu [...]), oznaczonego w załączniku graficznym". W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w dniu [...] listopada 2014 r. Pani B. S. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]). We wniosku wskazano, iż przyczyną usunięcia drzewa jest zagrożenie dla budynku mieszkalnego i linii zasilających. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Zarząd [...] Miasta [...] odmówił B. S. wydania zezwolenia na usuniecie drzewa z gatunku świerk kłujący o obw. pnia 85 cm rosnącego na nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka ew. Nr [...] z obrębu [...]) oznaczonego na załączniku graficznym. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji argumentował, iż przedmiotowe drzewo jest w dobrej kondycji a zagrożeniom, na które wskazuje wnioskodawczyni można zapobiec poprzez dokonanie zabiegów pielęgnacyjnych drzewa. Po rozpatrzeniu odwołania, w którym B. S. wywodziła, że organ poczynił błędne ustalenia faktyczne i niezasadnie uznał, iż drzewo świerk kłujący rosnące na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) nie zagraża budynkowi ani sieciom zasilającym, Kolegium po wyjaśnieniu lokalizacji drzewa podzieliło argumentację organu I instancji o braku przesłanek do udzielenia zezwolenia a usunięcie drzewa. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Podniósł, że powołanych przepisów wynika, iż zarówno wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że organ działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. W przedmiotowej sprawie organ orzekający w I instancji nie uwzględnił wniosku pani B. S. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa gatunku świerk kłujący o obw. pnia 85 z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]), uzasadniając swą decyzję dobrą kondycją drzewa oraz tym, że zagrożeniom, na które wskazuje wnioskodawczyni można zapobiec poprzez dokonanie zabiegów pielęgnacyjnych drzewa. Z powyższym stanowiskiem organu nie zgadza się skarżąca. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, iż zarzuty te są nieuzasadnione, podnosząc że z punktu widzenia pozwoleń na usuwanie drzew i krzewów w oparciu o zachowania określonych wyżej warunków najważniejsze wydaje się wyważenie interesów wnioskodawcy występującego z wnioskiem o wydanie zezwolenia oraz interesu publicznego przemawiającego za zachowaniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych na terenie miast i wsi. W przedmiotowej sprawie w wyniku przeprowadzonych przez pracownika Urzędu [...] oględzin (w obecności pani B. S.) stwierdzono, że wskazane do usunięcia drzewo gatunku świerk kłujący jest w dobrym stanie i nie narusza substancji budynku mieszkalnego. Nadto jak wynika z protokołu według w celu zapobieżenia kolizji drzewa z linią energetyczną i telefoniczną zalecona przeprowadzenie zabiegów pielęgnacyjnych, które zapobiegną dalszym kolizjom. SKO wskazało, ze określając ramy interesu publicznego należy mieć na względzie, że w świetle regulacji normatywnych rośliny nie objęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone m. in. jedynie w związku z racjonalną gospodarką. Podniesiono, że analiza zaskarżonej decyzji z argumentami odwołania pozwala uznać rozstrzygniecie organu I instancji za zasadne. W przedmiotowej sprawie wydając decyzję należy szukać rozwiązań korzystnych zarówno dla interesu publicznego jak i wnioskodawcy, co oznacza konieczność wszechstronnego rozważenia wniosku zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy jak i interesu publicznego przy braku podstaw do przyjęcia prymatu interesu publicznego nad interesem właściciela nieruchomości. W skardze do sądu B. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art 11, art. 77, art. 80, art. 107 oraz art. 138 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności: - poprzez uznanie wbrew faktom, że przedmiotowe drzewo nie koliduje z elewacją budynku w sytuacji, gdy załączona przez stronę dokumentacja fotograficzna wskazuje na opieranie się gałęzi drzewa o elewację oraz elementy dachu; - poprzez błędne rozpoznanie faktycznego stanu drzewostanu w najbliższej okolicy i całkowicie dowolne i błędne przyjęcie, że ubytek wskazanego drzewa nie może być w żaden sposób zastąpiony np. nowymi nasadzeniami, ponadto przez brak uzasadnienia faktycznego i merytorycznego takiego stanowiska; - poprzez brak analizy wpływu wycięcia jednego drzewa na stan powietrza w okolicy, z uwzględnieniem istniejącego zadrzewienia i stanu zieleni w okolicy, i zastąpienie jej arbitralną i niczym nie dowiedzioną decyzją urzędnika, podejmującego decyzję; - wreszcie poprzez błędne uznanie, że wskazywane przez stronę rażące błędy w określeniu przedmiotu decyzji Zarządu [...] z dnia [...] listopada 2014 roku ([...]), będącej przedmiotem rozpatrywania w postanowieniu [...] stanowią "oczywistą pomyłkę pisarską" w rozumieniu art. 113 KPA w sytuacji, gdy rodzaj rozbieżności stwierdzonych przez stronę w decyzji Zarządu [...] z dnia [...] listopada 2014 roku ([...]) w żaden sposób nie może być za taką uznany. Ponadto w piśmie z dnia 17-12-2014 roku brak jest istotnego elementu wynikającego z art. 107 par 1 - pouczenia o trybie i terminie zażalenia, co jest istotnym błędem formalnym. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że organ nie zajął się rozważeniem interesu strony, w szczególności zaś: - organ odwoławczy nie odniósł się do faktu, że organ pierwszej instancji w sposób fałszywy twierdzi, jakoby drzewo nie kolidowało z elewację budynku podczas, gdy z treści odwołania oraz w szczególności z załączonych zdjęć widać wyraźnie, że gałęzie drzewa opierają się o elewację budynku oraz krawędź dachu. Powoduje to, że zagrożenie dla substancji budynku nie jest wcale hipotetyczne, ale realne i występujące w sposób ciągły, - w sposób arbitralny odrzucono, bez żadnej analizy zjawiska oraz bez uzasadnienia - możliwość zastąpienia drzewa, o którego usunięcie wnioskuje strona - nowymi nasadzeniami. Nie wykonano porównania, jaki konkretnie uszczerbek w absorpcji CO2 oraz produkcji tlenu wystąpi w wypadku usunięcia wzmiankowanego drzewa, w odniesieniu do analogicznej absorpcji i produkcji tlenu otaczającego drzewostanu, w bezpośredniej okolicy przedmiotowej działki. Z przedstawionych dowodów (dokumentacja fotograficzna, dostarczona przez stronę) wynika niezbicie, że okoliczny teren jest wyjątkowo bogaty w drzewostan, ze szczególnym uwzględnieniem drzew liściastych (lipy) i uszczerbek w postaci usunięcia jednego drzewa iglastego nie może powodować "poważnego uszczerbku w środowisku przyrodniczym". Ponadto na nieruchomości skarżącej znajduje się już szereg nowych nasadzeń krzewów, które niewątpliwie - z nawiązką - rekompensują hipotetyczne ubytki, mogące powstać na skutek usunięcia drzewa, - bez dostatecznego uzasadnienia przyjęto prymat tzw. "interesu publicznego" nad słusznym interesem strony, - nie rozważono w sposób rzetelny kwestii dalszego rozrastania się drzewa, które w chwili obecnej - powoduje odkształcenie kostki brukowej na podjeździe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2058/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w/w decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2015 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu [...] Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r, nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny Skargę rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyrokiem z dnia 12 października 2017 r, sygn. akt I OSK 227/16 uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu NSA wskazał w szczególności na sprzeczność pomiędzy treścią sentencji wyroku i jego uzasadnieniem, co powoduje że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się w pełni kontroli kasacyjnej, nadto na brak wskazań co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu skutkującym ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o charakterze reformatoryjnym w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzewa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 627, ze zm. dalej u.o.p.). Stosownie do art. 83 ust. 1 przywołanej ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości co do zasady może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) na wniosek: posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Z kolei z treści art. 83 ust. 3 ustawy wynika, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zauważyć należy, że w świetle wskazanych regulacji prawnych zarówno wyrażenie zgody na wycięcie drzew jak i warunki na jakich wyrażenie zgody na wycięcie drzew jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Organ administracji działając w ramach uznania administracyjnego powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. W judykaturze przyjmuje się, iż granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 kpa, co oznacza, ze organ administracji podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postepowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, a także czy rozstrzygnięcia takie nie posiadają cech dowolności oraz czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy stron postępowania. Analizując prawidłowość wydanej w sprawie niniejszej decyzji uznaniowej uwzględnić należy cel uregulowania art. 83 ust. 1 u.o.p. Ustawa ta określa zgodnie z jej art. 1 - cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu. Ochrona przyrody w rozumieniu ustawy polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody w tym zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 u.o.p.). Z art. 5 pkt 27 tej ustawy wynika, że drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. 2015 r., poz. 2100) wraz z terenem na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, jako roślinne elementy przyrody spełniają cele ochronne, produkcyjne lub społeczno – kulturowe. Ustawodawca w przepisach u.o.p. zamieścił szereg przepisów, których celem jest ochrona drzew – art. 83, art. 85 i art. 88 tej ustawy. Postulat zachowania substancji drzew poza przywołanymi już art. 83 ust. 1 i 3 u.o.p. statuuje też art. 85 ust. 1 i 2 przewidujący opłatę za usuniecie drzew na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia i gatunku drzewa. Z powyższych przepisów wynika zatem, że ochrona drzew przewidziana w ustawie o ochronie przyrody jest ukierunkowana na zachowanie tego elementu przyrody, związana z możliwością uzależnienia zgody na usunięcie drzewa od jego przesadzenia lub zastąpienia innym drzewem, wiążąca się z opłatami w razie naruszenia obowiązującego zakazu usunięcia drzewa. Przewidziane w art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzewa jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody. W art. 83 ust. 4 pkt 6 u.o.p. wskazano, ze wniosek o wydanie zezwolenia winien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie może nastąpić jedynie w sytuacji gdy przyczyna taka zostanie uznana za organ za ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawa ochrony drzew. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, organy obu instancji, podejmując decyzje w sprawie odmowy wydania skarżącej zezwolenia na usunięcie drzewa przekroczyły granice uznania administracyjnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że drzewo jest w dobrej kondycji zdrowotnej, ma zdrowy pień, jest okazałe. Tymczasem ustawa nie ogranicza możliwości ubiegania się o zezwolenie wyłącznie w odniesieniu do drzew obumarłych czy nieokazałych. Stawiając w uzasadnieniu tezę, że usuniecie drzewa spowoduje poważny uszczerbek w środowisku przyrodniczym, wpłynie niekorzystnie na jakość powietrza przez zmniejszenie absorbcji dwutlenku węgla, zanieczyszczeń pyłowych, gazowych, wydzielanie tlenu, warunki mikroklimatyczne czego młode nasadzenia nie zrekompensują nie podano uzasadnienia tej tezy. Wskazując, że gałęzie drzewa kolidują z napowietrznym przyłączem energetycznym, linią telefoniczną, dachem organ stwierdza, że drzewo nie stanowi zagrożenia, co jest wzajemnie sprzeczne. Akceptując powyższe rozstrzygnięcie (zmiana dotyczyła jedynie wskazania prawidłowej lokalizacji nieruchomości) SKO nie odniosło się do zarzutów odwołania. W zarzutach tych Skarżąca wskazała m. in. na fakt, że drzewo opiera się o elewację budynku od I pietra aż po dach, jego górne gałęzie spoczywają na dachu, co powoduje, gdy drzewo kołysze się – podczas wiatru - niszczenie elewacji, obróbek blacharskich dachu, może powodować niszczenie dachu, drzewo znacząco koliduje z infrastrukturą techniczna budynku – z linią NN oraz linią telefoniczną. Podniosła też, że gałęzie drzewa całkowicie zasłaniają otwór okienny na I piętrze, pozbawiając te pomieszczenia dostępu światła słonecznego, co ma wpływ na zwiększona wilgotność pomieszczeń, zagrzybienie pomieszczeń, które zresztą niedawno usuwano, bezpośrednio pogarsza zdrowie i komfort mieszkańców. Wszystko te elementy powodują istnienie, w ocenie Skarżącej, realnego nie potencjalnego zagrożenia dla mienia. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko zgodnie z którym wycięcie drzewa wpłynie niekorzystnie na jakość powietrza atmosferycznego i spowoduje poważny uszczerbek w środowisku przyrodniczym. Na uzasadnienie błędu organu w tym zakresie zauważyła, że w najbliższej okolicy- wzdłuż [...] i wszystkich sąsiednich działkach – znajduje się znacząca ilość drzew, znacznie większych, ewentualny uszczerbek w środowisku spowodowany wycięciem drzewa byłby minimalny – drzewo rośnie za szpalerem ogromnych drzew liściastych, warunki jego wzrostu nie są łatwe z uwagi na znaczące zasłonięcie przez owe drzewa liściaste, co doprowadziło w przeszłości do uschnięcia dolnych gałęzi do wysokości 4 m; zatem organ błędnie przyjął, że wspomniany uszczerbek będzie "poważny", a nie pomijalny. Skarżąca neguje tez możliwość dokonania takiego cięcia pielęgnacyjnego drzewa, by równolegle zrealizować dwa cele – zminimalizować wpływ drzewa na zagrożenie mienia (kolizja z dachem, infrastrukturą) oraz nasłonecznienie pomieszczeń w elewacji południowo-wschodniej z zachowaniem warunków nie pogorszenia możliwości wzrostu drzewa. W jej ocenie tak intensywne cięcie – istotne zredukowanie korony drzewa - doprowadzi do dramatycznego osłabienia jego kondycji i konstrukcji, przez co zwiększy się niebezpieczeństwo jego złamania. Tak jak wskazano wyżej, organ II instancji nie rozważył ani racjonalności zabiegów pielęgnacyjnych, które miałyby na celu ograniczenie czy też usunięcie niebezpieczeństwa samego budynku, jego infrastruktury w kontekście zachowania zdrowia drzewa, jego żywotności i statyki, jak i nie przeanalizował możliwości zrekompensowania ubytku drzewa poprzez dokonanie nasadzeń zastępczych z właściwym umotywowaniem swojego stanowiska. Nie odniósł się do kwestii komfortu mieszkańców w związku z pozbawieniem pomieszczeń dostępu światła słonecznego, zwiększeniem wilgotności pomieszczeń i ich zagrzybieniem. W każdej sprawie organ indywidualnie winien rozważać kolizję interesu społecznego i interesu właściciela nieruchomości. W przypadku takich samych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia ochrony interesu społecznego, organ może dokonać odmiennej oceny zasadności wniosku ze względu na istotną wagę interesu indywidualnego stanowiącego uzasadnienie wniosku o wydanie zezwolenia. W związku z tym organ winien szczegółowo przeanalizować wskazywane przez wnioskodawcę uzasadnienie jego interesu, do którego ochrony niezbędne jest dokonanie wycinki drzew (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 roku, sygn. akt II SA/We 307/12, LEX nr 1222416). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.107 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że ocena zaistnienia naruszenia prawa materialnego może być dokonana dopiero w przypadku prawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w uzasadnieniu wyroku przeprowadzając wyczerpujące postępowanie dowodowe, w tym ponowne oględziny przedmiotowej posesji (z uwagi na znaczny upływ czasu od poprzedniej wizji) podczas których zbada m. in. kwestie będące przedmiotem odwołania, w tym zarzucane zacienienie, zawilgocenie, zagrzybienie pomieszczeń budynku pozbawionych światła słonecznego i inne, o których mowa wyżej. Następnie organ dokona kompleksowej oceny całokształtu okoliczności faktycznych wskazanych przez wnioskodawcę w zakresie przesłanek, które w ocenie wnioskodawcy przemawiają za usunięciem przedmiotowego drzewa czemu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. ----------------------- 1