IV SA/Wa 753/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] lutego 2011 r. - zaskarżonym skargą przez I. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z [...] września 2010 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z [...] września 2010 r. Starosta Powiatu [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla ww inwestycji wskazując, iż wnioskowane działki znajdują się w kilkuhektarowym zwartym obszarze użytków rolnych klasy III, a zatem stosownie do art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.) - dalej w skrócie: u.o.g.r.l., uzgodnienie nie jest możliwe. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie dokumentacji ustalono, że działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] na podstawie art. 93 ust 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a celem podziału - jak wynika z decyzji zatwierdzającej podział - było wydzielenie sześciu działek przeznaczonych na przyłączenie do sąsiednich nieruchomości. Z projektu decyzji przekazanego do dokonania uzgodnienia wynika, że działka nr [...] nie zostanie wykorzystana do celów, na które została wydzielona. Działka nr [...] zajmowała [...] ha powierzchni i w całości składała się z użytków rolnych klasy III. Dla tej działki niemożliwe byłoby pozytywne uzgodnienie, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy - na skutek wniesionego przez I. P. zażalenia - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p., a nadto wskazało, że stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I -III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Kolegium bowiem prezentuje pogląd, iż pojęcie zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, nie można jedynie ograniczać do działki, która ma podlegać zainwestowaniu, taka interpretacja nie odpowiada wykładni językowej treści art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru i celom, które ustawodawca realizuje przez ograniczenie używania gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Dalej organ wskazał, iż w niniejszej sprawie teren inwestycji obejmuje działkę nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, w tym grunty rolne klasy III b o powierzchni [...] i grunty rolne klasy III a o pow. [...] ha. Teren inwestycji położony jest na terenie, dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzedni ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta L. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Według tego nieobowiązującego już planu teren inwestycji oznaczony był symbolem B -18R - jako tereny rolne z wykluczeniem zabudowy mieszkaniowej. Obecnie dla tych terenów nie jest prowadzona procedura zmierzająca do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w przypadku gdy nie ma możliwości zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w planie miejscowym uzyskanie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, w sytuacji gdy ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga zgody odpowiedniego Ministra. Z załączonej do akt sprawy kopii decyzji Burmistrza L. z [...] lipca 2006r. wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, na którą składała się powierzchnia gruntów klasy R III a - [...] ha i gruntów klasy R III b - [...] ha. Podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił w celu wydzielenia sześciu działek przeznaczonych na przyłączenie do nieruchomości sąsiednich oraz powstania dwóch nowych działek rolnych nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W sprawie należało więc przyjąć, zdaniem Kolegium, że działka nr [...] znajduje się w zwartym konturze obszaru posiadającego przeznaczenie rolne, obejmującego działki powstałe z podziału działki nr [...]. W związku z powyższym należało odmówić dokonania uzgodnienia, przyjmując, że zwarty obszar gruntów klasy III projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza obszar 0,5 ha, a przeznaczenie tego obszaru zmienić można jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów zażalenia, iż działka nr [...], z której została wydzielona działka nr [...], tylko w części dotyczącej powierzchni [...] ha miała rolne przeznaczenie, gdyż nie potwierdza tego znajdujący się w aktach sprawy wypis z ewidencji gruntów wg stanu na dzień [...] lipca 2006 r., z którego jednoznacznie wynika, iż działka ta w całości stanowiła użytki rolne klasy R III. Kolegium nie uznało także - za skarżącą - że do ustalenia spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie należy przyjmować obszaru działki nr [...] przed jej podziałem, ale obszar działki nr [...] powstałej z podziału tej działki. Taka interpretacja art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. pozostaje, w ocenie organu, w wyraźnej sprzeczności z zasadami ochrony gruntów rolnych określonych w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r., bowiem stwarzałaby sytuację, że na użytkach rolnych klasy I-III można by realizować inwestycje, których powierzchnia zabudowy nie przekracza 0,5 ha bez zgody na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze. Odnosząc się natomiast do kwestii przeznaczenia ww terenu w studium zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową wolnostojącą Kolegium wskazało, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem organ uzgadniając projekt decyzji nie jest ograniczony jego zapisami. I. P. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na nieuzasadnionym nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu słusznego interesu strony, nie dość wnikliwym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, skutkujące sprzecznością istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. i błędne jego zastosowanie polegające na niezasadnym uznaniu, iż obszary działek ewidencyjnych stanowią zwarty obszar użytkowany rolniczo, projektowany do zmiany przeznaczenia. Organ nie uwzględnił przy rozstrzyganiu faktu, że obszar użytków rolnych klasy III obu działek skarżącej wynosi łącznie [...] ha, a zatem nie przekracza 0,5 ha stanowiącego przesłankę stosowania ochrony ustalonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Skarżąca przedstawiła analizę charakteru przeznaczenia obszaru działek położonych w sąsiedztwie działki nr [...], wskazując iż działki te zabudowane są budynkami mieszkalnymi albo wydano na nie warunki zabudowy czy "udzielono zgody na zmianę przeznaczenia" (np. decyzja Starosty nr [...]). Dochodząc w konkluzji do wniosku, iż organ w sposób błędny i sprzeczny z dowodami ustalił stan faktyczny, w konsekwencji bezzasadnie zastosował art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. pełnomocnicy skarżącej (radca prawny oraz ojciec skarżącej) poparli skargę. Nadto ojciec skarżącej oświadczył, że działki znajdujące się wzdłuż ul. [...] (znajdującej się po zachodniej stronie działek inwestycyjnych) są zabudowane lub uzyskano na nie warunki zabudowy. Również wszystkie działki powstałe po podziale działki [...] ([...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), są zabudowane. Na działkach po północno - wschodniej stronie działek inwestycyjnych, tj. [...] i [...] pobudowane jest osiedle domów jednorodzinnych. Działki nr [...] do [...] także posiadają warunki zabudowy. Natomiast działki po południowo - wschodniej stronie działek inwestycyjnych położone w kierunku ul. [...] są terenami rolnymi. Dodatkowo radca prawny oświadczyła, że działki będące przedmiotem inwestycji nie są uprawiane od 20 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2011 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6). Z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy - stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia czterech warunków, w tym warunku świadczącego o tym, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4). Według zaś art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych będących użytkiem rolnym klas I-III wymaga zgody właściwego ministra do spraw rolnictwa, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zatem wymaganie zgody właściwego organu na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych uzależnione jest od ich klasy oraz od powierzchni ich obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organy odmawiając uzgodnienia inwestycji opisanej w stanie sprawy oparły się na art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Uznały bowiem, że teren planowanej inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, zatem nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zdaniem organów kryterium obszarowe o jakim stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l., określane mianem "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia", dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi działka. Mając za podstawę takie rozumienie powołanego przepisu organy obu instancji wskazały, iż teren inwestycji obejmuje działkę nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, w tym grunty rolne klasy III b o powierzchni [...] i grunty rolne klasy III a o pow. [...] ha. Przy czym każdy z organów inaczej zakreślił granice zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że działki będące przedmiotem uzgodnienia znajdują się w większym - kilkuhektarowym - obszarze użytków rolnych klasy III. Zaś organ drugiej instancji przyjął, iż działka [...] znajduje się w zwartym konturze obszaru posiadającego przeznaczenie rolne, obejmującego działki powstałe z podziału działki [...], która miała powierzchnię [...] ha. W konsekwencji organy obu instancji przyjęły, że zwarty obszar gruntów klasy III projektowany do zmiany przeznaczenia dotyczy całego zwartego konturu użytków gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, a nie tylko obszaru klasy III w granicach działek objętych wnioskiem o warunki zabudowy, a zatem przekracza obszar 0,5 ha, którego przeznaczenie zmienić można jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu jednak sprawa nie została wyjaśniona w sposób wystarczający, dający podstawy do ostatecznego jej rozstrzygnięcia. Doszło zatem do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 7 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne jest przekonanie strony do podjętego rozstrzygnięcia, czego w sprawie zabrakło. Zdaniem Sądu, aby rozstrzygnięcie organu było zgodne zarówno z przepisami postępowania, jak i znajdującymi w sprawie zastosowanie przepisami prawa materialnego, to organ odwoławczy - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - powinien wyjaśnić poniższe kwestie. Po pierwsze, rozstrzygnąć należy przedstawione wyżej rozbieżności w wydanych w sprawie postanowieniach, dotyczące zakreślenia granic zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia i ostatecznie opowiedzieć się jakie granice organ przyjmuje. Po drugie skoro art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. stanowi wyraźnie, iż uzyskania zgody właściwego organu wymaga przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I - III, jeżeli ich "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" przekracza 0,5 ha, to uznać należy, iż w skład tego obszaru wchodzić mogą tylko te grunty, w stosunku do których potencjalnie możliwe jest dokonanie zmiany ich przeznaczenia z rolnego na cele nierolnicze. W tym aspekcie organ odwoławczy powinien wyjaśnić czy wszystkie grunty wchodzące w skład ustalonego przez niego zwartego obszaru gruntów można obecnie uznać za grunty rolne. Wyjaśnienie tych kwestii jest konieczne w związku z twierdzeniami skarżącej i jej pełnomocnika (podniesionymi na rozprawie), iż działki powstałe po podziale działki [...] zostały zabudowane, jak również zagospodarowanie innych działek sąsiadujących z działkami objętymi wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie ma już charakteru rolniczego. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie - z przyczyn wskazanych wyżej - jest wadliwe, albowiem zostało wydane z naruszeniem ww przepisów prawa i jest przedwczesne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny mieć na względzie ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c - orzekł jak w sentencji wyroku.