IV SA/Wa 754/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy G. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (GIOŚ), na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), odmówił Gminie G. (Skarżąca) wstrzymania wykonania postanowienia GIOŚ z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...]. Nie zgadzając się z postanowieniem GIOŚ, Skarżąca złożył skargę (mylnie nazwaną "zażaleniem") do tut. Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i art. 4 p.p.s.a. Postanowienie GIOŚ nie należy bowiem do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosowanie do art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, poprzez orzekanie w sprawach skarg na określone akty i czynności. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. zalicza do nich niektóre postanowienia, wydawane w toku postępowania administracyjnego na które służy zażalenie; kończące postępowanie; rozstrzygające sprawę co do jej istoty. W przypadku pierwszej grupy postanowień, należy wskazać, że mieszczą się tu rozstrzygnięcia wydane w ramach postępowania instancyjnego. Ponieważ kontrola sądowoadministracyjna z zasady nie może wyprzedzać ani zastępować kontroli administracyjnej, przedmiotem skargi w ramach tej grupy postanowień są postanowienia wydane przez organ drugiej instancji, w następstwie złożenia przez stronę postępowania administracyjnego zażalenia w sytuacji, gdy takie zażalenie przysługiwało stronie zgodnie z przepisami prawa. W tym miejscu wypada zaznaczyć, że zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i Ordynacja podatkowa nie przewidują złożenia zażalenia na każde postanowienie, ale jedynie na postanowienia wskazane w ustawie (art. 141 k.p.a. oraz art. 236 § 1 O.p.). W doktrynie prawa administracyjnego i podatkowego oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że dopuszczalności zażalenia w postępowaniu regulowanym przepisami wskazanych ustaw, nie można domniemywać. Postanowienia, w stosunku do których ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia nie podlegają, zgodnie z przytoczoną regulacją art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wydane zatem w następstwie wniesienia wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia rozstrzygnięcie odmawiające wytrzymania wykonania aktu, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie drugoinstancyjne w odniesieniu do postanowienia, na które służyło zażalenie (o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo pouczył Skarżącą, że nie przysługuje na nie zażalenie. Drugą kategorię rozstrzygnięć wyłączonych z zakresu kognicji sądów administracyjnych stanowią postanowienia, które kończą postępowanie. Większość postanowień kończących postępowanie to zarazem postanowienia, na które przysługuje zażalenie i które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego właśnie z uwagi na możliwość wniesienia zażalenia, a przedmiotem skargi jest wówczas postanowienie wydane w drugiej instancji. Są jednak postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a które jednocześnie kończą postępowanie, bowiem zamykają stronie drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Do takich należą postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania czy o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wydanie jednego z powyższych postanowień nie stanowi bowiem rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, ale zamyka drogę do rozpoznania sprawy i kończy postępowanie ad meritum. Nie będą natomiast zaliczane do powyższej kategorii postanowienia, które dotyczą kwestii tzw. "wpadkowych". Należy w związku z tym zauważyć, że wydane przez GIOŚ postanowienie nie należy do grupy postanowień kończących postępowanie i z tego względu nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jeśli natomiast chodzi o trzecią kategorię postanowień wyłączonych z zakresu kognicji sądów administracyjnych to obejmuje ona postanowienia, które rozstrzygają o prawach i obowiązkach strony. W przypadku zaskarżonego postanowienia oczywiste jest, że nie rozstrzyga ono sprawy Skarżącej co do jej istoty – odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kary pieniężnej. Należy też nadmienić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 89/22 odrzucił skargę Gminy G. na decyzję GIOŚ z [...] listopada 2021 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kary pieniężnej. Podsumowując Sąd stwierdza, że skierowana do WSA przedmiotowa skarga dotyczy zatem aktu, który nie został objęty zakresem właściwości sądu administracyjnego. Sąd nie jest zatem uprawniony do dokonania oceny podniesionych w skardze zarzutów. W związku z tym uznać należało, że zaskarżone postanowienie GIOŚ nie stanowi żadnego z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec tego skargę na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Sąd uznał za nie objętą właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. należało odrzucić.