IV SA/Wa 755/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka,, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. P. prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy ul. [...] w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IV SA/Wa 755/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].03.2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].02.2008 r., w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...].06.1979 r., orzekającej o przejęciu na własność Państwa z urzędu gospodarstwa rolnego o pow. 4,39 ha bez budynków, położonego na terenie wsi O. gmina S. (poz. 22 rejestru gruntów), składającego się z działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], stanowiącego własność B. K. c. F.. Była właścicielka uzyskała tytuł prawny do tej nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi z lutego 1972 r. Minister rozpoznając niniejszą sprawę wywiódł, iż wnioskodawczyni –M. B. jest córką byłej właścicielki przejętego gospodarstwa rolnego. Ustalił nadto, iż przy wydawaniu decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...].06.1979 r. spełnione zostały warunki wynikające z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118), które pozwoliły na przejecie tej nieruchomości przez Państwo. B. K. w dniu wydania decyzji o jego przejęciu miała [...] lat, a w ciągu ostatnich 3 lat przed przejęciem gospodarstwo zaliczało się do wykazujących niski poziom produkcji (roślinnej i zwierzęcej) wskutek zaniedbania. Zgoda zstępnych nie była wymagana do owego przejęcia z uwagi na treść art. 6 cyt. ustawy. W myśl tego przepisu zgoda właścicieli, zstępnych, dożywotników lub małżonka nie była bowiem wymagana, jeżeli gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Wyjaśnił nadto, odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26.03.1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58) nie uzależniały przejęcia gospodarstwa od jakości jego gruntów. We wniesionej skardze zarzucono Ministrowi niedokonanie wnikliwej oceny decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...].06.1979 r. Podstawę przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa z urzędu stanowił protokół sporządzony w dniu 14.04.1978 r., który winien być sporządzony zgodnie z wymogami § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26.03.1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. Zawiera, zdaniem skarżącej, nieprawdziwe informacje na temat inwentarza oraz zarzuca niewykonywanie przez właścicielkę konserwacji urządzeń melioracyjnych, do przeprowadzania których uprawnione były spółki wodne za stosownymi opłatami. Skarżąca podniosła nadto, iż niewielka powierzchnia gruntów ornych jakie posiadało przejęte gospodarstwo to grunty klasy R VI, bardzo słabe, uniemożliwiające osiągnięcie średnich plonów. Okoliczności tych Minister nie wyjaśniał i bezpodstawnie przyjął, że decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...].06.1979 r. o przejęciu nie była dotknięta wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. W sprawie niniejszej spór dotyczy tego, czy Naczelnik Miasta i Gminy wydając omawianą decyzję dopuścił się naruszenia prawa, które można zakwalifikować jako "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czy jako "naruszenie prawa". Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Ministra wydana została w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...].06.1979 r, korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (orzeczenia) jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ich zaistnienie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (orzeczenia). Żądanie stwierdzenia nieważności wydanej w niniejszej sprawie decyzji, strona skarżąca oparła na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli zarzuciła że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z brzemienia przepisu 156 § 1 pkt. 2 części drugiej K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji (orzeczenia), ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej (orzeczenia) oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W tezie wyroku NSA z 12.12.1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". W trybie nadzoru (trybie nadzwyczajnym w kilkadziesiąt lat po wydaniu w trybie zwykłym decyzji ostatecznej), zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Innymi słowy uznanie decyzji za nieważną może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach, a więc w stosunku do uchyleń decyzji wydanej w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa "wymogi" są tu wielokrotnie wyższe. Przenosząc poczynione zastrzeżenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że instytucja przejęcia gospodarstwa rolnego z urzędu na własność Skarbu Państwa w zamian za emeryturę lub rentę, z uwagi na niski poziom produkcji rolnej gospodarstwa przewidziana została w ustawie z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118). Art. 9 ust. 2 tej ustawy regulował szczególny tryb przejęcia gospodarstwa w obszarze nie mniejszym niż 2 ha gruntów rolnych lub leśnych z urzędu, jeżeli gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Gospodarstwo takie mogło być z urzędu przejęte na własność Państwa za rentę. Art. 31 tej ustawy przewidywał w tych sprawach kompetencję naczelnika gminy. Powołana ustawa nie zdefiniowała użytego wyrażenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Określenie to było już bowiem sprecyzowane w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26.03.1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 58). Wydano je jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24.01.1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 3, poz. 14) - zapewniało więc realizację przepisów tej ustawy. Art. 9 ust 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r., odwoływał się zatem pośrednio do konstrukcji zawartych w ustawie z dnia 24.01.1968 r. Ta prawna kwalifikacja gospodarstwa rolnego nie tylko uwzględniała określony stan faktyczny, ale wiązała się także z aktywnością rolnika. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały zatem dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przyjęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, iż przedmiotowe gospodarstwo na dzień wydania decyzji o przejęciu z 1979 r. stanowiło własność [...] B. K. c. F., potwierdzoną wydanym na jej rzecz aktem własności ziemi z dnia 19.02.1972 r. W gospodarstwie tym mogła wraz z właścicielką zamieszkiwać córka z rodziną, ale nie posiadała ona wówczas tytułu prawnego do przejętego w 1979 r. gospodarstwa rolnego matki. Paragraf 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26.03.1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów definiował pojęcie wykazywania przez gospodarstwo rolne niskiego poziomu produkcji rolnej. Za spełniające to kryterium uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat: * nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane, * plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, * obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniejszy niż 0,4 sztuki przeliczeniowej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej lustracji tego gospodarstwa rolnego w dniu 14 kwietnia 1978 r. przez trzyosobowy zespół, o czym świadczą złożone pod protokołem podpisy. Przedmiotem tej lustracji było gospodarstwo rolne należące do B. K. o pow. ogólnej 4.39 ha, w tym 3,16 ha użytków rolnych, położone na terenie wsi A. i O.. Z treści tego protokołu wynika, że lustrowane gospodarstwo w latach 1975, 1976 i 1977 nie było dostatecznie wykorzystane rolniczo (uprawa roli wykonywana była w części nieterminowo) i miało bardzo niską obsadę inwentarza żywego. Ze zbóż siano jedynie owies, a jego zbiory były o 1/3 mniejsze od przeciętnych plonów osiąganych we wsi, podobnie rzecz się miała z plonami ziemniaków. W protokole tym nadto wskazano, że obszar użytków rolnych rolniczo niewykorzystanych wynosił 3,5 ha. Jednocześnie ze znajdującego się w aktach administracyjnych elaboratu szacunkowego z dnia 22.05.1979 r. wynika, że działkami leśnymi spośród przejętych były tylko działki o nr 51, 83 oraz 138, o łącznej pow. 0,46 ha. Skoro więc niewykorzystywano rolniczo, jak wskazywał protokół 3,5 ha użytków rolnych, to wykorzystywane było rolniczo niecałe 0,5 ha, a nawet skarżąca przyznaje, że samych gruntów ornych było więcej, bo 0,71 ha. Te zestawienia wskazują już, iż zarzut skarżącej wydania decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje potwierdzenia. Gołosłowne pozostają także jej wywody o znacznie większej obsadzie bydła w tym gospodarstwie niż wynikało z protokołu. Zaświadczenia włączone do akt administracyjnych sprawy, mające obrazować twierdzenia skarżącej pochodzą z okresu późniejszego i skierowane są do skarżącej, która także posiadała gospodarstwo rolne. Gospodarstwo to położone było w A., miało pow. 2,33 ha, a w jego skład wchodziły działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Stała się ich właścicielką na mocy wydanego na jej rzecz aktu własności ziemi z dnia 18.12.1972 r. Podobnie nie są miarodajne pochodzące z późniejszego okresu dowody uiszczania opłat melioracyjnych na rzecz spółek wodnych. Jednakże nawet gdyby zapis w protokole z 14.04.1978 r. był błędny co do braku konserwacji urządzeń melioracyjnych, to i tak nie stanowiłoby to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].06.1979 r. Skoro jedną z przesłanek przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę było ustalenie, że gospodarstwo to wykazuje niski poziom produkcji rolnej, to w odniesieniu do gospodarstwa rolnego stanowiącego własność B. K. przesłanka ta została w ocenie Sądu ustalona. Argumentacja skarżącej, iż w jej osobie matka miała następcę prawnego, za którego zgodą mogło dopiero dojść do przejęcia tego gospodarstwa, stwierdzić należy, iż istnieniu takiego wymogu przeczy treść art. 6 ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne. Nadmienić nadto należy, iż B. K. została poinformowana zarówno o wszczęciu postępowania w dniu 12.04.1979 r., mającego na celu przejecie przez Państwo z urzędu jej gospodarstwa, jak i o wydaniu decyzji o przejęciu z dnia [...].06.1979 r. Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości złożenia odwołania, którego jednakże nie złożono. Z postanowienia spadkowego wynika natomiast, iż B. K. żyła do dnia [...].08.1980 r. Odnosząc się do podniesionego zarzutu nieprzyznania byłej właścicielce przejętego gospodarstwa – B. K. świadczeń rentowych stwierdzić należy, iż decyzja z dnia [...].06.1979 r. w pkt. 5 sentencji stanowiła, iż wysokość renty za przejęte gospodarstwo określi Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Rozstrzygniecie w tym zakresie dokonywało się zatem co do zasady w odrębnej decyzji, której postanowienia lub brak wydania mogły być osobno skarżone. Brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie ma zatem wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...].06.1979 r. Przyznanie świadczenia rentowego właścicielowi przejętego gospodarstwa rolnego w trybie ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych za rentę i spłaty pieniężne następowało bowiem zawsze w osobnej decyzji. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, iż być może śmierć uprawnionej –B. K. mająca miejsce pod koniec sierpnia 1980 r. nastąpiła zanim ZUS wydał stosowną decyzje w przedmiocie przyznania renty za przejęcie gospodarstwa i z tego względu do końca życia B. K. pobierała z ZUS jedynie świadczenie z tytułu ukończenia setnego roku życia. W tym stanie rzeczy zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszają prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.