IV SA/Wa 755/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. (nr [...]) - zaskarżoną przez A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2007r. (nr [...]) i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., znak: [...] uchylającej akt własności ziemi z dnia [...] listopada 1972 r., znak: [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Aktem własności ziemi z dnia [...] listopada 1972r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nadało W. i H. małż. B. własność nieruchomości oznaczonych działkami nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w [...], gmina [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1977r. Wojewódzka Komisja do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] Komisja ds. Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] uchyliła akt własności ziemi z dnia [...] listopada 1972 r. oraz orzekła, że W. i H. małż. B. stali się właścicielami działek nr [...], [...] i [...]. Wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. A. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A. B. Minister podtrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie co do braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego odnoszącego się do orzeczenia wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). Po pierwsze Minister zauważył, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2007 r. skierowana została do osób zmarłych. Organ nie mając informacji o śmierci R. B., W. B. i S. B. wysłał ją do tych osób, będących (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1986 r., sygn. akt [...]) spadkobiercami W. B., a tym samym stronami prowadzonego postępowania. Jednakże osoby te nie żyły w dacie wydania rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2007r. Oznacza to, że: R. B. (zmarł dnia [...] kwietnia 2000 r.), S. B. (zmarł dnia [...] grudnia 1996 r.) i W. B. (zmarł dnia [...] maja 2003r.) nie mogli być stronami postępowania zakończonego dnia [...] lutego 2007 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni, czyli wszyscy spadkobiercy R. B., W. B. i S. B.. Z tego powodu Minister uchylił swoją poprzednią decyzję i orzekł na nowo. Mianowicie stwierdził, że decyzja Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016r., poz. 1491) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Regulacja ta oznacza, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi wydawanych na podstawie wspomnianej ustawy z 26 października 1971 r., które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności. Art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. nakazuje organom administracji umorzyć toczące się już postępowanie w sprawach wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, zmiany lub uchylenia aktów własności ziemi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. B.. Skarżący zarzuca naruszenie art. 21, art. 64 i art. 77 Konstytucji RP . Ponadto twierdzi, że organ błędnie określił meritum sprawy, a tym samym błędnie przyjął, że art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a nie przepisy ustawy uwłaszczeniowej stanowić winny podstawę rozstrzygnięcia. Ponadto twierdzi, że decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym nie została wydana na podstawie ustawy uwłaszczeniowej. Skarga nadto zawiera te zarzuty, które zdaniem skarżącego są zasadnicze dla wyniku sprawy – z okresu poprzedzającego wydanie inkryminowanej decyzji – a zostały pominięte. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności należy podnieść, że ustawa o uregulowaniu własności gospodarstwa rolnych stworzyła możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji organu do spraw rolnych przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów ( art.15 ustawy). Stosownie zaś do art.16 ustawy: "Do spraw rozpatrywanych przez organy do spraw rolnictwa prezydiów rad narodowych i komisje uwłaszczenia mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Oznacza to, że na gruncie obowiązującej wówczas ustawy akty własności ziemi były traktowane jako decyzje administracyjne z zastosowaniem wszelkich przepisów k.p.a., w tym dotyczących postępowań zmierzających do wzruszenia decyzji administracyjnej. W tym znajdował zastosowanie ówczesny art. 127 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności ( Dz.U. Nr 11, poz.81), a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom powszechnym. Dalej istotne zmiany wprowadziła powoływana już ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Mocą art. 63 ust.1 skreślony został § 4 art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zaś w ust. 2 ustawodawca postanowił, że: " Do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz.U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r., Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji". Toczące się postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlegają umorzeniu (ust. 3). Z regulacji tej wynika, że od dnia jej wejścia w życie, czyli od 1 stycznia 1992 r. nie ma prawnej możliwości wzruszania aktów własności ziemi wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skoro bowiem ustawodawca uchylił ustawę uwłaszczeniową, następnie postanowił przekazać w 1982 r. wszystkie sprawy z tego zakresu sądom powszechnym, a od 1 stycznia 1992 r. wprowadził w istocie zakaz orzekania w trybach nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym i stosowania przepisów k.p.a. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1971 r., to celem takiego działania ustawodawcy było zamknięcie możliwości skutecznego wzruszenia aktu własności ziemi. Kwestionowana decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie [...] została wydana, jak wynika wprost z jej treści, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. w sprawie organizacji, składu oraz zasad i trybu postępowania komisji do spraw uwłaszczenia (Dz.U. Nr 37, poz. 334) oraz art. 127 § 1 pkt 4, 131 i 132 k.p.a. Przywołane podstawy proceduralne wskazują, że postępowanie zakończone sporną decyzją toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego tj. postępowania o wznowienie postępowania. Jak stanowił art. 127 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczna wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Jako wniosek o wznowienie postępowania został wskazany wniosek Skarbu Państwa reprezentowanego przez Naczelnika Miasta i Gminy [...]. Organ po wznowieniu dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy tj. dokonał oceny przesłanek wymaganych do nabycia własności w drodze nadania aktem własności ziemi. Wyczerpuje zatem ten akt administracyjny wszelkie wymogi, aby zakwalifikować go jako orzeczenie wydane w trybie ustawy uwłaszczeniowej. Obecnie zatem toczyłoby się postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania, jednakże cały czas oceniana w trybie nadzorczym decyzja dotyczyłaby orzeczenia mającego oparcie w ustawie uwłaszczeniowej. Z woli natomiast ustawodawcy takie postępowanie jest niedopuszczalne w obecnym stanie prawnym. Na zakończenie wypada podkreślić, że w orzecznictwie wypracowano pogląd o niedopuszczalności wzruszania aktów własności ziemi wydanych w trybie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zagadnieniem tym dwukrotnie zajmował się także Trybunał Konstytucyjny, który nie dopatrzył się niezgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r.( por. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, publ. OTK 2000/1/5, wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, publ. OTK 2000/4/110). W kwestii wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji wydanej także w trybie nadzwyczajnym pośrednio wypowiedział się SN w uchwale z dnia 28 stycznia 1993 r., sygn. akt III CZP 165/92, publ. OSNC 1993/6/104. Mianowicie decyzja administracyjna stwierdzająca nieważność wcześniejszej decyzji - aktu własności ziemi, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania sądowi w trybie art. 8 § 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464), jest skuteczna, jeżeli nie została zaskarżona w terminie upływającym po wejściu w życie wymienionej ustawy. Z tego również wywieść należy, że art. 63 ust.2 ustawy z 19 października 1991 r. dotyczy także decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym. W reasumpcji rozważań należy jeszcze raz podkreślić, że jakiekolwiek orzeczenia wydane zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, odnoszące się do ustawy uwłaszczeniowej nie podlegają wzruszeniu w trybie administracyjnym w obecnym stanie prawnym. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP nie mogą się ostać. Jak już wskazano wyżej norma art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa była poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który nie znalazł podstaw aby zakwestionować konstytucyjność przepisu. Poza znaczeniem pozostają kwestie dotyczące stanu faktycznego sprzed wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1977r. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.