IV SA/Wa 756/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi A. K., S. K. i J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących A. K., S. K. i J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm, zwanego w dalszej części k.p.a) po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977r. znak: [...], orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi T., obejmującego działki nr [...], [...] o łącznej pow. 0,3205 ha, stanowiącego własność S. i I. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż wnioskiem z dnia 2 września 2007r. A. K. w imieniu własnym oraz działając jako pełnomocnik S. K. i J. K. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977r., którą to na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi T., obejmującego działki nr [...], [...] stanowiącego własność S. i I. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008r. znak: [...] umorzył wszczęte na wniosek A. K. postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977r. wskazując, iż w aktualnym stanie prawnym organem właściwym rzeczowo do przeprowadzenia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W konsekwencji powyższego, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. przekazał złożony w niniejszej sprawie wniosek do rozpatrzenia według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] marca 2009r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności wydanej w niniejszej sprawie decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy wystąpił A. K. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Minister stwierdził, iż przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Przepis ten wskazywał, iż przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy. W wydanej w niniejszej sprawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. wskazano, iż przejęcie gospodarstwa nastąpiło w zamian za spłaty pieniężne. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa było zatem, jak wynika z brzmienia cytowanego przepisu, postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Przedmiotowe gospodarstwo, obejmujące działki nr [...], [...] o łącznej pow. 0,3205 ha stanowiło własność S. i I. K. I. K. zmarł w dniu 25 lipca 2003r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 2008r. sygn. akt [...] spadek po I. K. nabyli: S. K., A. K. oraz J. K. W toku przeprowadzonego postępowania nie odnaleziono formalnego wniosku S. i I. K. o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w zamian za spłaty pieniężne, co jednak w ocenie organu nie daje podstaw by uznać, iż wydana w niniejszym postępowaniu decyzja rażąco narusza prawo. Organ przyjął, iż wniosek ten być może zaginął lub nie został zgłoszony w przewidzianej przez przepisy prawa formie. Wskazał również, iż od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977r. S. i I. K. nie składali odwołania, w związku z czym uznał, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było zgodne z ich wolą. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż w przypadku gospodarstwa rolnego S. i I. K. zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło bowiem na wniosek właścicieli. Skargę na powyższe decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K., S. K. i J. K. Skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji wskazali, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977r., zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, mogła zostać wydana jedynie na wniosek strony. Bezspornym zdaniem skarżącym jest zaś, iż w sprawie brak jest stosownego wniosku, a tym samym brak było podstaw do wydania w/w decyzji. Zważywszy zaś na wagę takiego wniosku, który zmierza do faktycznego wyzbycia się nieruchomości, woli strony nie można w tym zakresie domniemywać i musi być ona wyrażona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] marca 2009r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z dnia [...] sierpnia 1977r. znak: [...], orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi T., obejmującego działki nr [...], [...] o łącznej pow. 0,3205 ha, stanowiącego własność S. i I. K. Dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znaczenie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ, nie przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Podstawę prawną wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 zwanej w dalszej części "ustawą"). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Przy czym w świetle art. 3 ust. 1 ustawy nieruchomości stanowiące współwłasność małżonków lub objęte współwłasnością ustawową albo stanowiące odrębną własność małżonka mogły być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków, za wyjątkiem określonym w art. 3 ust. 2, który wskazywał, iż zgoda współmałżonka nie jest wymagana, gdy praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła dla niego głównego źródła utrzymania, oraz art. 6 który wyłączał obowiązek uzyskania zgody współmałżonka na przekazanie nieruchomości, jeżeli gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Przejęcie takiej nieruchomości następowało na własność Państwa na podstawie decyzji naczelnika gminy (art. 31 ust. 1 ustawy). W świetle przytoczonych powyżej przepisów nie ulega wątpliwości, iż wydanie przez naczelnika gminy decyzji o przejęciu nieruchomości w zamian za spłaty mogło nastąpić jedynie na wniosek rolnika, który nie spełniał warunków do uzyskania renty i poza wyjątkami wskazanymi powyżej za zgodą współmałżonka. Z treści kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] sierpnia 1977r. wynika, iż postępowanie dotyczyło rozpoznania sprawy małżonków S. i I. K. Zarówno z treści decyzji, jak i zgromadzonych w sprawie w stopniu bardzo znikomym akt nie wynika jednak, czy osoby te po pierwsze wystąpiły ze stosownym wnioskiem o przejęcie przez Skarb Państwa należących do nich nieruchomości w zamian za spłaty pieniężne, a po drugie czy były uprawnione do wystąpienia z takim wnioskiem tj. czy zgodnie z prawem nie spełniały warunków do uzyskania renty. Okoliczności te wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ nie zostały w ogóle wyjaśnione. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, iż w toku postępowania nie odnaleziono wniosku S. i I. K. o przejęcie gospodarstwa w zamian za spłaty pieniężne. Powyższe zdaniem organu nie daje jednak podstaw do przyjęcia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ uznał bowiem za słuszne przyjęcie, że wniosek ten zaginął lub nie został zgłoszony w przewidzianej w prawie formie. Za decydujący argument uznając okoliczność, iż strony nie zakwestionowały kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji w drodze wniesienia odwołania, co zdaniem organu świadczy o tym, iż decyzja ta była zgodna z ich wolą. Stanowisko zaprezentowane przez organ zdaniem Sądu w sposób oczywisty narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, oraz 77§ 1 i 107 §3 k.p.a. W świetle powyższych przepisów organ w sposób rzetelny winien zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy w sprawie, a zatem podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc przy tym postępowanie w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Tymczasem z analizy przedłożonych przez organ akt sprawy, w oparciu o które wydano zaskarżone w sprawie decyzje, wynika, iż organ nie podjął żadnych kroków, celem wyjaśnienia czy S. i I. K. w ogóle wystąpili z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa w zamian za spłaty pieniężne. W aktach sprawy nie ma dokumentów (pism, notatek) świadczących o tym, że organ podjął jakiekolwiek próby odnalezienia spornego wniosku. W tym celu zdaniem sądu organ winien był zwrócić się do właściwych organów, archiwów, czy też dokonać przesłuchania żyjącej strony tj. S. K. Podnieść również należy, iż wbrew stanowisku organu na gruncie niniejszej sprawy, okoliczność nieodwołania się przez strony od kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie może świadczyć o zaakceptowaniu jej treści przez strony. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby decyzja ta została doręczona stronom. Są one wprawdzie wymienione w jej rozdzielniku, ale brak jest dowodu jej doręczenia, czy też np. dokumentu świadczącego o tym, iż w terminie wskazanym w pkt 3 decyzji strony podjęły określoną w niej kwotę stanowiącą wartość przejętych nieruchomości, który również uprawdopodabniałby okoliczność, że strony o decyzji wiedziały i mogły wówczas podjąć stosowne środki prawne w celu jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Niewyjaśnienie przez organ powyższych okoliczności w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien dokonać oceny kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia zgodnie z art. 156 k.p.a (w kontekście przesłanek zarówno pozytywnych, jak i negatywnych określonych w tym przepisie), po kątem jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa tj. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118)., w tym celu winien ustalić, czy postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości w zamian za spłaty pieniężne nastąpiło zgodnie z warunkami określonymi w art. 28 ust. 1 w/w ustawy.