IV SA/Wa 757/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Z. w Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wycięcie drzew - oddala skargę - IVSA/Wa 757/10 UZASADNI EN IE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwany dalej "Ministrem", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zwanego dalej "Konserwatorem", udzielającą pozwolenia na wycięcie 7 sztuk drzew z gatunku klon jawor i 1 sztuki drzewa z gatunku lipa europejska, z obszaru alei lipowo - klonowo - kasztanowcowej na odcinku [...], tj. drogi wojewódzkiej nr [...] oraz orzekającej o odstąpieniu od naliczenia i pobrania opłaty i zobowiązującej Zarząd Dróg Wojewódzkich w Z., zwany dalej "skarżącym", do zastąpienia usuwanych drzew nowymi nasadzeniami. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] października 2008 r. skarżący wystąpił do Konserwatora o wydanie pozwolenia na wycięcie drzew określonych jako 7 sztuk klonów i 1 sztuka lipy, rosnących w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Konserwator udzielił pozwolenia na usunięcie 6 sztuk drzew z gatunku klon jawor, 1 sztuki drzewa z gatunku kasztanowiec biały oraz 1 sztuki drzewa z gatunku lipa europejska, z obszaru alei lipowo - klonowo - kasztanowcowej na odcinku [...], gmina S., tj. drogi wojewódzkiej nr [...]. W wyniku rozpatrzenia decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] odwołania skarżącego od decyzji Konserwatora z dnia [...] listopada 2008 r., Minister uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia w związku z wykroczeniem przez Konserwatora - przy orzekaniu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. - poza przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] października 2008 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Konserwator udzielił pozwolenia na usunięcie 7 sztuk drzew z gatunku klon jawor oraz 1 sztuki drzewa z gatunku lipa europejska, z obszaru alei lipowo - klonowo - kasztanowcowej na odcinku [...] , gmina S., tj. drogi wojewódzkiej nr [...], według tabeli zamieszczonej w pkt 1 orzeczenia. Jednocześnie organ pierwszej instancji odstąpił od naliczenia i pobrania opłat za wycięcie drzew, zgodnie z art.86 ust.1 pkt 4, 5 i 9 ustawy o ochronie przyrody. W pkt 3 decyzji organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącego do zastąpienia usuwanych drzew nowymi nasadzeniami w ilości nie mniejszej od ilości drzew usuwanych, tego samego gatunku o obwodzie pnia min. 7 cm, sadzonych w tym samym miejscu, w terminie do [...] kwietnia 2011 r. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Konserwatora, podnosząc, że wykonanie nowych nasadzeń w miejscu wskazanym w decyzji narusza §53 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz.430). Rozporządzenie to dopuszcza wykonywanie nasadzeń w odległości co najmniej 3 metry od krawędzi jezdni, natomiast drzewa przeznaczone do wycinki rosną w odległości 0,5 m od krawędzi jezdni. Wskazano, że nasadzenie drzew w tym samym miejscu spowoduje, że w okresie wegetacji będą one zagrożeniem bezpieczeństwa, a także będą niszczyć infrastrukturę drogową poprzez rozrastające się korzenie. Rozpatrzywszy odwołanie, Minister nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, w konsekwencji czego utrzymał decyzję Konserwatora w mocy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Minister wskazał w szczególności, że zgodnie z art.83 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wymaga zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przedmiotowe drzewa tworzą formę zakomponowanej zieleni wpisaną do rejestru zabytków. Drzewa są podstawowym elementem tego zabytku, decydującym o jego wartości, z uwagi na którą został on wpisany do rejestru zabytków. Oznacza to, że istnienie drzew decyduje o istnieniu obiektu objętego ochroną konserwatorską. Wycinanie kolejnych drzew, bez zastępowania ich nowymi nasadzeniami, będzie oznaczało nieodwracalne zniszczenie zabytku. W przypadku wycinki drzew położonych wzdłuż dróg publicznych, stanowiących jednocześnie elementy zieleni wpisanej do rejestru zabytków organ prowadzący postępowanie powinien mieć na uwadze nie tylko uwarunkowania związane z ruchem drogowym, ale także kwestie związane z koniecznością ochrony zabytku przed działaniami powodującymi jego zniszczenie. Zgodnie z art.2 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 150, poz.1118 z późniejszymi zmianami) przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy dokonał aspektów sprawy związanych z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrony zabytków. Przedmiotowe drzewa, ze względu na ich stan zdrowotny powinny być usunięte. Jednocześnie, ze względu na koniczność zachowania zabytku, jakim jest przedmiotowa aleja, organ pierwszej instancji słusznie nakazał dokonanie nowych nasadzeń w miejsce drzew usuwanych. Przywołane przez skarżącego rozporządzenie wydane zostało na podstawie art.7 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego i przy jego stosowaniu powinien być brany pod uwagę przepis art.2 ust.2 pkt 3 ustawy, który przesądza o respektowaniu zasad wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art.4 pkt 2 tej ustawy ochrona zabytków, sprawowana przez właściwe organy, polega na podejmowaniu działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Wydane przez Konserwatora pozwolenie stanowi realizację tego przepisu, albowiem ze stanowiska ochrony zabytków działaniem nadrzędnym jest zachowanie substancji zabytkowej oraz istoty zabytku, jakim jest wpisana do rejestru zabytków aleja lipowo - klonowo -kasztanowcowa na odcinku [...], gmina S., jako zakomponowana forma zieleni. W skardze na decyzję Ministra skarżący podniósł, że jako zarządca drogi ma zadanie zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego według standardów i wymagań technicznych określonych obowiązującymi przepisami. Wykonanie nasadzeń w miejscu wskazanym przez Konserwatora jest niezgodne z §53 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Rozporządzenie to zezwala na wykonanie nasadzeń w odległości nie mniejszej niż 3 metry od krawędzi jezdni, natomiast drzewa przeznaczone do wycinki rosną około 0,8 do 2,0 metrów od krawędzi jezdni. Zgodnie z §52 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. zieleń w pasie drogowym nie powinna zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać wymaganego pola widoczności, skrajni drogi oraz utrudniać utrzymania drogi. Poza tym nasadzenie drzew w tym samym miejscu nie pozwoli zachować właściwych warunków sadzenia, a w okresie wegetacji drzewa będą stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa oraz niszczyć infrastrukturę drogową przez rozrastające się korzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art.83 ust.2 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wymaga zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W świetle art.93 ust.1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organem wyższego stopnia w odniesieniu do wojewódzkiego konserwatora zabytków, a zatem organem odwoławczym w odniesieniu do decyzji wydawanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w I instancji, jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Usunięcie drzew z terenu nieruchomości objętej wnioskiem skarżącego wymagało zezwolenia, o którym mowa w art.83 ust.2 ustawy o ochronie przyrody, albowiem nieruchomość ta, na której znajduje się aleja lipowo - klonowo -kasztanowcowa o długości 16 kilometrów, posadowiona po obu stronach znajdujących się na nieruchomości dróg, została wpisana do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2008 r. [...]. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie ustalają ścisłych, materialnoprawnych przesłanek warunkujących możliwość udzielenia zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów, w konsekwencji czego orzekanie w tym przedmiocie poddane jest uznaniu administracyjnemu. Przy rozstrzyganiu wniosku o udzielenie zezwolenia organy dysponują zatem pewnym zakresem swobody odnośnie ustalenia kryteriów jego pozytywnego lub negatywnego załatwienia, z zaznaczeniem, że swoboda ta nie może prowadzić do dowolności, czy też wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z innymi przepisami prawa. Wszystkie powyższe zasady odnoszą się wprost również do szczegółowej kwestii związanej z uwzględnieniem wniosku o wydanie zezwolenia, tj. z przewidzianą w art.83 ust.3 ustawy możliwością uzależnienia wydania zezwolenia od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Wyczerpujące wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów, a także skorzystania przez organ z instrumentu, o którym mowa w art.83 ust.3 ustawy, winno znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia. W ramach opisanego wyżej uznania administracyjnego organy orzekające w niniejszej sprawie udzieliły skarżącemu żądanego przez niego zezwolenia oraz zastrzegły, że skarżący zobowiązany jest do zastąpienia usuwanych drzew nowymi nasadzeniami w ilości nie mniejszej od ilości drzew usuniętych tego samego gatunku, sadzonych w tym samym miejscu. Skarżący kwestionuje dopuszczalność obciążenia go obowiązkiem dokonania nowych nasadzeń w tym samym miejscu, z którego zostaną usunięte drzewa objęte zezwoleniem, podnosząc, że rozwiązanie takie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zastrzeżeń tych podzielić jednakże nie można. W zaskarżonej decyzji Minister w przekonujący sposób wyjaśnił, że zastąpienie drzew usuniętych nowymi nasadzeniami w ten sposób, że nasadzenia nowe zostaną umieszczone dokładnie w tych miejscach, w których umiejscowione były nasadzenia dotychczasowe, jest konieczne dla zachowania kompozycji zabytku, jakim jest przydrożna aleja drzew. Odstąpienie od tego wymogu w sposób proponowany przez skarżącego, tj. przesunięcie nowych nasadzeń w głąb pobocza drogi umniejszyłoby wartość estetyczną alei, która jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej, gwarantowanej poprzez wpis alei do rejestru zabytków. Intencją organów konserwatorskich nie jest zatem zmiana istniejącego stanu zagospodarowania terenu, mająca na celu zwiększenie ilości elementów podlegających ochronie, tj. rozbudowa alei kosztem pasa drogowego, a jest nią wyłącznie utrzymanie, niepogarszanie stanu dotychczasowego. Podkreślić należy, że umocowanie organów właściwych w zakresie ochrony zabytków do orzekania w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jest wyjątkiem od zasady, że o zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów orzeka wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art.83 ust.1 ustawy o ochronie przyrody). Ustawodawca nie skorzystał tym samym chociażby z możliwości utrzymania właściwości tych organów, połączonej z obowiązkiem współdziałania innych organów, co przewidział np. w art.83 ust.5 tej ustawy, stanowiącym, że wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na obszarach objętych ochroną krajobrazową w granicach parku narodowego albo rezerwatu przyrody wymaga uzyskania zgody odpowiednio dyrektora parku narodowego albo regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Powyższe oznacza, że względy ochrony zabytków mają przy orzekaniu w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości objętej ochroną zabytków znaczenie priorytetowe. Organ konserwatorski orzekający w tym przedmiocie związany jest generalną dyrektywą zawartą w art.4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków, sprawowana przez właściwe organy, polega na podejmowaniu działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Trafnie uznał w zaskarżonej decyzji organ, że decyzja ta nie narusza powołanych przez skarżącego przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, regulujących kwestię umieszczania nasadzeń w pasie drogowym. Rozstrzygający w tym zakresie jest fakt, że rozporządzenie to wydane zostało na podstawie ustawy Prawo budowlane, stanowiącej w art.2 ust.1, że jej przepisy (a zatem także przepisy wydanych na jej podstawie rozporządzeń) nie naruszają przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w odniesieniu do wskazanych wyżej obiektów i obszarów przepisy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mają pierwszeństwo przed przepisami budowlanymi. O ile skarżący stoi na stanowisku, że istnienie alei zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego winien rozważyć podjęcie działań mających na celu wszczęcie przez właściwe organy postępowania administracyjnego w celu wykreślenia alei w całości lub w odpowiednich częściach z rejestru zabytków. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.