IV SA/Wa 757/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2012r. - zaskarżoną skargą przez I. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...] grudnia 2011 r. odmawiającą nakazania J. G. i S.G. - jako właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] w R., oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...] obręb [...] - przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom wobec niestwierdzenia zmiany stanu wody. Stan sprawy przedstawia się następująco: I. J. w piśmie z 22 czerwca 2009r. wystąpiła o podjęcie działań związanych z nawiezieniem mas ziemnych na teren sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] w miejscowości D. Wnioskodawczym i wyraziła obawę, że nawiezienie ziemi na teren tej działki spowoduje niekorzystny odpływ wód na teren jej nieruchomości. Podczas przeprowadzonego postępowania ustalono, że masy ziemne zostały nawiezione na teren działek nr [...] i [...], graniczących bezpośrednio z działką wnioskodawczyni oznaczoną nr [...]. Decyzją z [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy R., na podstawie art. 3 ust. 3 pkt 13 i art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39, poz. 251, ze zm.) nakazał J. G. i S. G. usunąć masy ziemne z działki nr [...] we wsi D., gm. R. W wyniku złożonego odwołania przez J. G. i S. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało na niewyjaśnienie, czy przedmiotem postępowania jest usuwanie lub przesuwanie mas ziemnych, o których mowa w art. 2 ustawy o odpadach, czy też zmiana stosunków wodnych, czy może zmiana naturalnego ukształtowania terenu podlegające ustawie o ochronie środowiska. Wójt Gminy R., ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z [...] lipca 2011 r. powołał biegłych dla zbadania okoliczności związanych z wywyższeniem terenu i zmiany stanu wody na działce nr ew. [...] położonej w D., gm. R. W dniu 9 sierpnia 2011 r. przeprowadzona została wizja terenowa z udziałem biegłych oraz stron postępowania. Z kolei w dniu 29 sierpnia 2011 r. opracowana została przez biegłych ekspertyza określająca wpływ nawiezienia mas ziemnych na terenach działek nr [...],[...],[...] z obrębu D. na zaburzenie stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wójt Gminy R. decyzją z [...] grudnia 2011 r., wobec niestwierdzenia występowania zmiany stanu wody, odmówił nakazania J. G. oraz S. G., właścicielom działki nr ew. [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. J. Rozpoznając ponownie sprawę, na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2012r., przytaczając treść art. 29 ustawy Prawo wodne oraz powołując się m. in. na art. 7, art. 107 § 1 K.p.a., stwierdziło że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazują, iż przeprowadzone - zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego - postępowanie dowodowe nie wykazało, aby wskutek zmiany stosunków wodnych dochodziło do szkodliwego oddziaływania na nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Stanowisko to organ oparł na protokołach z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniach 6 sierpnia 2009r., 20 października 2009r. i 9 sierpnia 2011r., z których nie stwierdzono, aby działka nr [...], sąsiadująca z terenem działki nr [...], była podmokła, podtapiana, ani tym bardziej zalana. Zaś dalej powołał się na sporządzoną ekspertyzę, z której wynika, że nawiezione na teren działki nr [...] masy ziemi nie naruszają stanu wody na działkach sąsiednich. W efekcie organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby dochodziło do zmiany stosunków wodnych, a w konsekwencji do szkodliwego oddziaływania na nieruchomość położoną w D., oznaczoną nr ew. [...]. Dowodów na tę okoliczność nie przedstawiła sama skarżąca (chociażby np. dokumentacji fotograficznej). Za taki dowód nie można uznać gołosłownych twierdzeń strony, że w czasie opadów może dochodzić do zalewania jej działki. Strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem, pomimo tego, że ciężar dowodu - zgodnie z art. 7 K.p.a. - co do zasady spoczywa na organie, nie powinna rezygnować z aktywności dowodowej, zwłaszcza gdy dotyczy to sytuacji, w której ocena materiału dowodowego nie jest w pełni jednoznaczna. Odnosząc się z kolei do twierdzeń odwołującej się, jakoby do podniesienia terenu na działce nr [...] doszło niezgodnie z prawem, Kolegium wskazało, że kwestia ta nie mogła być badana w przedmiotowym postępowaniu, którego celem było ustalenie, czy w związku ze zmianami w odpływie wody zaistniała szkoda na gruntach sąsiednich. I. J. w skardze wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2012r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art 7, art. 8, art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. Zdaniem skarżącej w sprawie nie został uwzględniony interes społeczny oraz wniesione przez nią uwagi do ekspertyzy biegłego, a nadto nie zapewniono jej czynnego udziału. W przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy nie podjął wszelkich kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji i nie dążył do ugodowego załatwienia sprawy. Skarżąca wskazała, że z ekspertyzy z 29 sierpnia 2011r. jasno wynika, iż podwyższenie terenu na działkach nr [...] i [...] zostało uczynione w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. Podniesienie działki nr [...] nastąpiło przez użycie piasku gliniastego z zanieczyszczeniami, co stanowi grunty słabo przepuszczalne dla wód opadowych. Tym samym dokonana czynność stanowi realne zagrożenie podtapiania działki nr [...] w okresie nasilonych opadów deszczu, jak też w okresie wczesnowiosennym podczas topniejących śniegów, Na podstawie ustawy Prawo wodne właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku jej odpływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem skarżącej organ powinien nakazać usunięcie podwyższenia spornej nieruchomości, bowiem podwyższenie to daje realne podstawy do twierdzenia, że w czasie nasilonego napływu wód gruntowych, przyczyni się do podtapiania jej działki i powstania szkód. Nadto nawieziona ziemia traktowana jest jako odpad powodujący zanieczyszczenie terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 8 listopada 2012 r., skarżąca wskazała dodatkowo, że znajdująca się na działce nr [...] betonowa podmurówka o wysokości ok. 1 metra nie posiada wkopanego fundamentu oraz, że w ostatnim czasie na działce skarżącej zaczęły pojawiać się podtopienia. Skarżąca zaprzeczyła również twierdzeniom wynikającym z zaskarżonej decyzji, jakoby na terenie jej działki miały miejsce nawiezienia mas ziemnych i zakwestionowała ustalenia ekspertyzy, w której wskazano, że działka skarżącej została w jej północnej części podniesiona od 0,3 do 0,5 metra. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2012r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego podjęto zaskarżoną decyzję, było ustalenie - czy właściciele nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością skarżącej, którymi są J. G. i S. G. (będący uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony), na skutek podwyższenia terenu przez nawiezienie mas ziemnych, po pierwsze zmienili stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, czy kierunek odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym i nieruchomości skarżącej; po drugie odprowadzają wodę na grunty sąsiednie, w tym i nieruchomość skarżącej. Innymi słowy czy stan sprawy odpowiada dyspozycji art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019, ze zm.), tym samym i uzasadnia nakazanie ww uczestnikom postępowania, jako właścicielom nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, przywrócenie stanu poprzedniego łub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, z racji tego, że spowodowane przez tych uczestników postępowania zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, w szczególności nieruchomość skarżącej. Artykuł 29 ustawy Prawo wodne, będący podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji, stanowi w: - ust. 1, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie; - ust. 2, iż to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich; - ust. 3, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie Sądu organy rozstrzygające sprawę prawidłowo uznały, że na spornym gruncie nie doszło do zmiany stanu wody, która uzasadniałaby nałożenie na wymienionych uczestników postępowania obowiązku nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, w tym dokonywały oględzin spornych terenów, jak również uznały, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i zwróciły się do biegłych o wydanie opinii (ekspertyzy). Przedmiotem badania biegłych był wpływ nawiezienia mas ziemnych na terenach działek o nr [...],[...] i [...] z obrębu D., gm. R., na zaburzenie stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na treść ekspertyzy składają się: wprowadzenie przedstawiające przebieg postępowania, analiza zgromadzonych materiałów i stan faktyczny stwierdzony w terenie, zawierająca jednocześnie warunki szczegółowe każdej z wymienionych działek, stwierdzony stan faktyczny w świetle aktów prawnych i wnioski końcowe. Z ekspertyzy tej można m. in. wyczytać, że w wyniku zagospodarowywania posesji (m. in. budowy budynków) działka skarżącej o nr ew. [...] oraz działki uczestników postępowania o nr [...] i [...] zostały podniesione masami ziemi. Pierwsza, jako najwcześniej zagospodarowana, została podniesiona działka skarżącej. Podniesienie jej ograniczono do północnej części działki. Później zostały podniesione działki uczestników postępowania, najpierw działka nr [...], a następnie działka [...]. Z tym, że dwie ostatnie z wymienionych działek wyniesiono znacznie wyżej, gdyż znajdowały się w niższej partii skłonu doliny R. zaś celem tego zabiegu było uzyskanie płaskiego terenu w granicach bliźniaczej zabudowy działek [...] i [...]. Stwierdzone na działkach [...] i [...] masy ziemne to generalnie grunty słabo przepuszczalne, które są dobrym podłożem do generowania spływów powierzchniowych, jednak przeprowadzona niwelacja terenu przeciwdziała ich uruchomieniu. Masy te nie powodują zmiany wody na gruncie w granicach działki skarżącej o nr ew. [...]. Wody opadowe zagospodarowane są "in sito" do ziemi oraz w oparciu o system studni chłonnych. Nie jest możliwy powierzchniowy odpływ wód opadowych na działki sąsiednie z uwagi na wysoko wyniesioną podmurówkę ogrodzenia (ok. 0,4 m), która uniemożliwia swobodny przepływ wód. Brak konieczności realizacji zabezpieczeń w odniesieniu do działek sąsiednich. Ewentualne sączenia wód opadowych wód pod podmurówką w granicy z działką nr [...], gdyby się pojawiły powinny zostać wyeliminowane. Z kolei w kontekście treści skargi podkreślić należy: - po pierwsze, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów w niej wskazanych, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z powyższego organy zadośćuczyniły obowiązkowi wynikającemu z art. 7, art. 8 K.p.a. Nadto organ pierwszej instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 10 § 1 K.p.a. (zawiadomienie z 18 listopada 2011r.). Skarżąca skorzystała z prawa zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie, o czym świadczy treść "protokołu z 24 listopada 2011r. z zapoznania się z dokumentacją sprawy", jednocześnie otrzymała kserokopię ekspertyzy. Z kolei w piśmie z 30 listopada 2011 r. wyraziła swoje stanowisko, a następnie skutecznie wniosła odwołanie; - po drugie z treści zaskarżonej decyzji ewidentnie wynika, że organy nie zajmowały się legalnością działań polegających na nawiezieniu mas ziemnych, w efekcie podniesienia terenu nieruchomości uczestników postępowania. Przedmiotem postępowania było ustalenie czy doszło do zmiany stanu wody powodującej szkody na nieruchomości skarżącej. Zatem twierdzenia skargi dotykające tematyki, która nie była przedmiotem rozważań organów muszą zostać poza kontrolą Sądu; - po trzecie zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach, albowiem stan sprawy oceniany był tylko w aspekcie spełnienia przesłanek wynikających z art. 29 ustawy Prawo wodne; - po czwarte skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego, jak i w skardze nie podniosła żadnych merytorycznych argumentów, które podważałyby, czy poddawałyby w wątpliwość ustalenia organów poczynione na dzień rozstrzygania sprawy, a oparte przede wszystkim na treści ekspertyzy sporządzonej na potrzeby przedmiotowego postępowania przez biegłych hydrogeologów. Tym samym nie wykazała żadnej inicjatywy dowodowej. Tymczasem stosownie do brzmienia art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Celem tej regulacji jest zarówno zaktywizowanie strony, a nie tylko przerzucanie całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, jak i przyznanie prawa do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, które należy ściślej wiązać z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu. W tym miejscu nie można więc i zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że cały ciężar dowodowy spoczywa na organie. Zwłaszcza wówczas, gdy strona nie akceptuje treści wynikającej z dowodów przeprowadzonych przez organy, ma prawo dochodzić swoich racji, korzystając ze środków dowodowych dostępnych w postępowaniu administracyjnym. Podsumowując wskazać należy, iż Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji - mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy, a także w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu - doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa, w tym i przepisów wskazanych w skardze, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.