IV SA/Wa 758/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran /spr/ Protokolant Joanna Dziedzic po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 r. sprawy ze skargi B. L., J. L., M.L., M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie: ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2003r, po rozpatrzeniu odwołania B. W., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchyliło decyzję Prezydenta W.z dnia [...] września 2004r ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku biurowo-handlowego o część magazynowo-biurową (handel art. komputerowymi i telekomunikacyjnymi) i budowie szamba szczelnego, przewidzianej do realizacji w W., przy ul. [...] nr [...] na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że w świetle art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji byłoby możliwe tylko wtedy, gdy co najmniej jednadziałka sąsiednia, dostępna z ul. [...], byłaby zabudowana w sposóbpozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu odwoławczego warunek ten w tej konkretnej sprawie nie został spełniony, gdyż z załącznika mapowego do zaskarżonej decyzji wynika, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się jedynie niska zabudowa mieszkaniowa oraz budynki gospodarczo-garażowe. Wobec tego nie jest jasne w odniesieniu do jakiego budynku (budynków) organ pierwszej instancji uznał, że zabudowa o takim charakterze pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zdaniem organu drugiej instancji powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także obrazy art. 107 § 3 kpa, który wymaga sprawdzenia szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.L., J. L., M.L. i M. L. podnieśli, że zaskarżona decyzja jest dla nich bardzo krzywdząca, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję ustalającą na ich wniosek warunki zabudowy pozbawiło ich możliwości rozbudowy firmy, a tym samym pozbawiło poważnego majątku. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy działał w oparciu o stosowne przepisy i regulacje prawne, a żaden z argumentów Kolegium nie jest postawiony w oparciu o rzeczywiste fakty. Organ odwoławczy oparł się o zmanipulowany stan faktyczny przedstawiany przez B.W.. Ponadto podniesiono, że wzdłuż ulicy [...] jest wiele działek, na których znajdują się lub będą w przyszłości znajdować się budynki wykorzystywane do działalności gospodarczej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ dodał nadto, że wbrew twierdzeniu skarżących - w zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, że realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa dla niej, jeżeli sąsiednie nieruchomości są zagospodarowane w sposób pozwalający na ustalenie warunków dla tej inwestycji, to nie powinno być problemu w wydaniu prawidłowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądu jest kasatoryjna decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowi art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Organ odwoławczy jest zatem kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania w całości lub w znacznej części naruszałoby zawarte w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa ma być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem postępowania przez każdy z organów, który wydał decyzję, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA 25 czerwca 1998r., IV SA 1409/96, LEX nr 43238). Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżących nie została poprzedzona przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania dowodowego. Wedle zasady prawdy obiektywnej, wyrażony w art. 7 kpa, której odzwierciedleniem jest art. 77 § 1 kpa, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tak by prawidłowo mogły być zastosowane przepisy prawa materialnego. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwaną dalej ustawą, wydanie decyzji o warunkach zabudów) jest możliwe tylko w przypadku spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 do 5. Oznacza to obowiązek ustalenia przez organ wydający decyzję w postępowaniu wyjaśniającym czy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki. Nie spełnienie chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, w toku postępowania organ pierwszoinstancyjny powinien przede wszystkim wyjaśnić, czy w sąsiedztwie planowanego zamierzenia znajduje się co najmniej jedna działka dostępna do drogi publicznej zabudowana w taki sposób, który pozwoli określić wymagania dla tej inwestycji, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasady ustalania tych wymagań dla planowanej inwestycji i zagospodarowania terenu określają przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do treści § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia organ w celu ustalenia wymagań i zagospodarowania terenu dla nowej inwestycji wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:100 wokół działki budowlanej inwestora granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki i nie mniejszej niż 50 metrów, przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy ustalaniu granic obszaru dla celów tej analizy organ powinien mieć na uwadze zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z cyt. wyżej art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy, która to zasada uzależnia zmianę w zagospodarowaniu przestrzennym terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego terenu sąsiedniego. Sposób sporządzenia określają przepisy podanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2004r. Przepis § 9 tego rozporządzenia stawia wymóg sporządzenia analizy w formie tekstowej i graficznej. Analiza ta stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że decyzja organu pierwszej instancji ustalająca warunki zabudowy nie została poprzedzona przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, bowiem znajdująca się w materiale dowodowym analiza, zarówno jej część tekstowa jak i graficzna, nie zostały sporządzone według wymagań określonych w cytowanym powyżej rozporządzeniu. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, iż z załączonej do decyzji analizy, jak i z treści decyzji ustalającej warunki nie wynika jaki budynek, czy też jaka zabudowana nieruchomość stanowiła punkt odniesienia do ustalenia wymienionych parametrów dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Zatem nie ulega wątpliwości, iż w sprawie konieczne jest przeprowadzenie ponownie analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, której dotyczy wniosek skarżących. Zasadnym jest dodać, na co nie zwrócił uwagi organ drugiej instancji, iż z analizy nie wynika też, które z sąsiednich działek były podstawą do ustalenia warunków zagospodarowania terenu działki przewidzianej do zainwestowania przez skarżących. Niezależnie od powyższego zasadnym jest dodać, że analiza przedłożonych Sądowi akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z obrazą art. 60 ust. ł cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W myśl tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem uzgodnień z organami, o których mowa w art. 54 ust. 4. Jednym z organów, z którym wymagane było uzgodnienie w dacie wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji był zarząd województwa w zakresie zadań samorządowych w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż, co prawda w aktach znajduje się pismo z dnia 13 sierpnia 2004r. Zarządu Województwa [...], które jednakże nie może być traktowane jako uzgodnienie, ponieważ nie spełnia wymogów postanowienia z art. 106 kpa nie tylko ze względu na formę, ale również z powodu braku elementów określonych przepisami art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r Nr 142 poz. 1590), tj. nie wymienia członków zarządu biorących udział w postępowaniu uzgodnionym i nie jest podpisane przez marszałka województwa. Zasadnym jest również zauważyć, iż z akt sprawy nie wynika, czy w przypadku przedmiotowej inwestycji zachodzi potrzeba uzyskania tego uzgodnienia. Poza tym, w niniejszej sprawie, wymaga również wyjaśnienia jaką w istocie inwestycję zamierzającą zrealizować skarżący na działkach ew. nr [...] i nr [...], położonych przy ul. [...]. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, iż w aktach sprawy poza wnioskiem z dnia 24 lutego 2004r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku biurowo-handlowego o część magazynowo-biurową i budowę szamba szczelnego znajduje się wniosek z dnia 21 maja 2004r. w którym skarżący informują o zmianie koncepcji rozbudowy podanej we wcześniejszym wniosku. Według nowej koncepcji inwestycja ma polegać na rozbudowie o parterową część magazynowo-biurową o pow. 450 m2 oraz aneks mieszkalny o pow. 250 m2 na całym piętrze części piętrowej i części parteru projektowanego budynku. W aktach sprawy brak jest dokumentu, w którym wnioskodawcy wycofali ten ostatni wniosek. Na rozprawie skarżący J. L. nie wyjaśnił, czy wniosek ten został wycofany. Z akt również nie wynika, aby organ pierwszoinstancyjny zajmował się tym wnioskiem i występował do wnioskodawców o wypowiedzenie się jaką inwestycję zamierzają zrealizować. Mając na względzie, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa organ jest związany treścią złożonego żądania, to milczenie organu pierwszej instancji w kwestii wyjaśnienia żądania stron skarżących jest naruszeniem przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 kpa. We wskazanych powyżej okolicznościach, wbrew twierdzeniom skarżących, wobec konieczności przeprowadzenia przed rozstrzygnięciem sprawy postępowania wyjaśniającego w całości, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji należy uznać za prawidłowe, chociaż nie na wszystkie wady decyzji organu pierwszej instancji zwrócono uwagę. Jednakże niedostatki w tym zakresie zostały na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) z urzędu podniesione przez Sąd. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.