IV SA/Wa 758/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2009 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] września 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania 2 hal magazynowych z przeznaczeniem na: hala nr 1 - demontaż urządzeń zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i hala nr 2 - stacja demontażu pojazdów - zlokalizowanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w G. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, iż w obecnym stanie prawnym do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy administracji publicznej zobowiązane są do zastosowania procedury określonej w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). W ramach rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji organ właściwy w sprawie ustala stan faktyczny terenu oraz czy - a jeśli tak, to w jakim zakresie - będą miały zastosowanie przepisy szczególne, m. in. ustawa Prawo ochrony środowiska. Działania te wiążą się ustaleniem stan prawnego terenu, na którym ma być planowana inwestycja jako, że położenie terenu oraz jego status prawny wpływają na zakres i konieczność prawem określonych uzgodnień. Również rodzaj wnioskowanego przedsięwzięcia jest istotnym w sprawie z uwagi na prawem określone rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Obowiązująca od 15 listopada 2008 r. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) w art. 72 ust. 1 pkt 3 stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję tę dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i takich, które mogą potencjalnie Sygn. akt IV SA/Wa 758/09 znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być stwierdzony. Skoro przedsięwzięcie, które planuje inwestor zalicza się do jednego z rodzaju wymienionych przedsięwzięć, to koniecznym stało się uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej. Brak takiej decyzji spowodował, że Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy treścią decyzji środowiskowej. Z. M. (inwestor) w skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o jej uchylenie. Podniósł, iż decyzję środowiskową nr [...] z [...] lutego 2009r. złożył do Kolegium 18 marca 2009 r., kiedy to sprawa - jego zadaniem - przez organ odwoławczy nie była jeszcze rozpatrzona. W ocenie skarżącego decyzja Kolegium została wydana pomiędzy 30 a 31 marca 2009r., a nie [...] marca 2009r. Zdaniem skarżącego doszło do antydatowania zaskarżonej decyzji, aby nie uwzględnić materiału dowodowego złożonego 18 marca 2009 r. (jakim była decyzja środowiskowa nr [...]). Dodatkowo skarżący zauważył, iż w dniu składania przez niego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku [...] nie obowiązywała, a zatem nie było konieczności dołączania jej na tym etapie postępowania. Wymóg ten powstał dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a więc Kolegium powinno wystąpić na podstawie art. 136 K.p.a. o uzupełnienie materiału dowodowego. Działania organu odwoławczego nie wypełniają - zdaniem skarżącego - dyspozycji art. 7, art. 77 i art. 136 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, iż decyzja środowiskowa nr [...] z [...] lutego 2009 r. została złożona w organie 18 marca 2009 r., a decyzję nr [...] z [...] marca 2009 r. załączona do skargi na decyzję z [...] marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Nr Sygn. akt IV SA/Wa 758/09 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2009r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, iż nie ogranicza się ono tylko do kontroli orzeczeń organu pierwszej instancji, lecz w ramach tego postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę (art. 15 K.p.a.). Oznacza to, że organ drugiej instancji rozpoznający odwołanie ma obowiązek uwzględnić zmiany treści przepisów jakie nastąpiły do dnia wydania ostatecznego aktu administracyjnego. Innymi słowy organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydawania ostatecznej decyzji. W przypadku sprawy decyzji z 17 marca 2009r. Z kolei stosownie do art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Powyższe dowodzi, iż zasadą w postępowaniu odwoławczym jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Odstępstwo od wykazanej zasady i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym Sygn. akt IV SA/Wa 758/09 naruszeniem norm prawa procesowego. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wyżej wskazanych przesłanek. Specyfika niniejszej sprawy polega na tym, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana przepisów prawa. W dniu 15 listopada 2008 r. zaczęła obowiązywać ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ((Dz. U. Nr 199, poz. 1227) - zwana dalej: ustawą o udostępnianiu informacji). Ustawa ta w art. 72 ust. 1 pkt 3 wprowadziła obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji), jak i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udzielaniu informacji). Działalność jaką miałby prowadzić inwestor po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) w zw. z art. 173 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji). Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach - stosownie do art. 72 ust. 3 powołanej ustawy - winno dołączyć się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Dodatkowo należy podkreślić, iż ustawodawca w uchwalonej ustawie o udostępnianiu informacji nie zawarł przepisów przejściowych, które na przykład przewidywałyby do spraw wszczętych -na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Sygn. akt IV SA/Wa 758/09 przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosowanie przepisów dotychczasowych. Tak bowiem zostało uchwalone - w art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji - w stosunku do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W świetle powyższego organowi pierwszej instancji nie można zarzucić rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jednakże organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - po dołączeniu przez skarżącego do wniosku z 8 września 2008r. o ustalenie warunków zabudowy decyzji środowiskowych - będzie zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniającego z uwzględnieniem treści tych decyzji. Z kolei orzeczenie przez organ odwoławczy - w zaistniałej sytuacji procesowej - wbrew dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W konsekwencji oznacza to, iż Kolegium - uznając, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy bez ostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach doprowadziłoby do wydania decyzji merytorycznej z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa -słusznie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a.). W kontekście zarzutów skargi wskazań należy, iż zaskarżona decyzja wydana została [...] marca 2009 r. Tymczasem decyzja środowiskowa nr [...] z [...] lutego 2009 r. dotycząca przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu "Zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego" złożona została w organie odwoławczym [...] marca 2009 r., do tego klauzulę ostateczności uzyskała dopiero [...] kwietnia 2009 r. Z kolei decyzja środowiskowa nr [...] dotycząca przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu "Stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji" (nieopatrzona klauzulą ostateczności) wydana została [...] marca 2009 r. Przedstawione okoliczności świadczą o tym, iż obie decyzje środowiskowe jakie uzyskał inwestor nie były przedłożone organowi odwoławczemu do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto należy podkreślić, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lutego 2009r. stała się ostateczna [...] kwietnia 2009r., czyli po upływie jednego miesiąca od dnia wydania zaskarżonej decyzji, zaś druga decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana dwa dni po zaskarżonej decyzji. Dowodzi to, iż skarżący na etapie postępowania odwoławczego nie legitymował się ostateczną decyzją środowiskową Sygn. akt IV SA/Wa 758/09 wydaną na realizację całego przedsięwzięcia. Realizacja tego przedsięwzięcie została zaplanowana w halach, których zmiana sposobu użytkowania została objęta wnioskiem o warunki zabudowy (hala nr 1 - demontaż urządzeń zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i hala nr 2 - stacja demontażu pojazdów). W sytuacji gdy skarżący zarzuca organowi naganne postępowanie (antydatowanie zaskarżonej decyzji) celem pominięcia materiału dowodowego złożonego przez skarżonego [...] marca 2009 r., ma prawo wnieść skargę na działanie organu albo jego pracowników na zasadach uregulowanych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi może być w szczególności nienależyte wykonywanie zadań, naruszenie praworządność lub interesów skarżącego. Z kolei jeżeli skarżący dopatruje się w działaniach organów czynów podpadających pod przepisy prawa karnego, wówczas winna skierować stosowne doniesienia do właściwych organów ścigania. Poruszane kwestie wykraczają poza zakres kontroli Sądu Administracyjnego, którego kompetencje i ich podstawa prawna zostały już wyżej wskazane. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.