IV SA/Wa 759/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. Uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 759/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezydent Miasta O. - działając w oparciu o ar. 4 ust. 2, art. 59 ust.1 i art. 60 i 61.ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ), w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2005 r. , uchylającą decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo- usługowego ( usługi gastronomiczne) z częścią mieszkalną przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w O. przy ul. [...] - po ponownym rozpoznaniu sprawy -ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dla terenu, na którym położone są wyżej wymienione działki nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy następuje po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przeprowadzonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja, zdaniem organu wynika, że spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy. W wyniku rozpatrzenia odwołania R. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] grudnia 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że bezpodstawny jest zarzut skarżącego, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nie zgadza się bowiem z poglądem, że decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia winna być uzgodniona z zarządcą drogi dojazdowej, tj. spółką cywilną R., której wspólnikiem jest skarżący. Nie ulega wątpliwości, zdaniem organu, że obowiązek uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi dotyczy jedynie obszarów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej. Z brzmienia art. 106 § 1 Kpa wynika, że podmiotem, z którym dokonuje się uzgodnienia jest inny organ, którym może być nie tylko organ administracyjny ale podmiot powołany z ustawy do wykonania zaleconej funkcji administracji publicznej. Jeśli zaś chodzi o drogi niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, to zarządcy terenu, przez które te drogi przebiegają, nie wykonują z tego tytułu żadnej funkcji z dziedziny administracji publicznej. Dodatkowo jak wskazuje organ, pojęcie "zarządcy drogi", którym operuje art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) odnosi się wyłącznie do dróg publicznych. Nie można również, zdaniem Kolegium, zgodzić się z zarzutami skarżącego, że w niniejszym przypadku nie są spełnione warunki określone w pkt 1,2 i 3 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem, że istnieją działki położone w sąsiedztwie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Analizując przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej. Miasto O. jest właścicielem terenu, przez który zapewniona będzie obsługa komunikacyjna planowanego obiektu. Skarżący i pozostali wspólnicy Spółki R. posiadają jedynie udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości ([...]). W przypadku braku ich zgody na obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji (chociaż zgoda ta została zagwarantowana w umowie), Miasto może wystąpić do sądu o wydanie stosownego orzeczenia zastępującego ich oświadczenie woli w tym zakresie. Za chybiony należy też uznać, zdaniem Samorządowego Kolegium O., zarzut, że brak było podstaw do przyjęcia, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla podjętego zamierzenia budowlanego. Z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy wynika bowiem, że teren ma uzbrojenie wystarczające dla podjętego zamierzenia inwestycyjnego. W tej sytuacji jak twierdzi organ, pogląd skarżącego, że konieczne jest zawarcie już na tym etapie umów przez inwestora z gestorami sieci, należy uznać za błędny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że podniesione przez skarżącego zarzuty wydania zaskarżonej decyzji, z naruszeniem § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) są nietrafne. Za całkowicie chybione należy również, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznać zarzuty dotyczące nieokreślenia w decyzji powierzchni biologicznie czynnej jak też nieuzgodnienie decyzji za strażą pożarną i innymi służbami. Żaden przepis prawa bowiem nie przewiduje ani określenia w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej ani dokonania na tym etapie procesu inwestycyjnego uzgodnień ze strażą pożarną, czy innymi służbami. Trafny jest natomiast, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzut skarżącego dotyczący naruszenia § 9 powołanego wyżej rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną winny zostać doręczone wszystkim stronom w sprawie lub przynajmniej w decyzji organ powinien zawrzeć informację o miejscu, gdzie te załączniki się znajdują oraz o możliwości zapoznania się z nimi przez zainteresowane strony. Organ I instancji uchybił temu obowiązkowi, jednakże w ocenie Kolegium, uchybienie to nie czyni decyzji na tyle wadliwą, że winna być ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. złożył R. T., wnosząc o jej uchylenie oraz o wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta O. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uzgodnienia z zarządcą drogi dojazdowej do nieruchomości, na której ma być prowadzona przedmiotowa inwestycja, a więc z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu. Miasto O., na podstawie umowy z dnia 16 grudnia 2003.roku przekazało obowiązki zarządcy jedynej dojazdowej drogi do nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, wspólnikom spółki cywilnej R., tak więc to z nimi winny być dokonane wszelkie uzgodnienia w zakresie planowanej inwestycji. W decyzji organu I instancji brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat dokonanych uzgodnień, o których, zgodnie z art. 106 § 3 Kpa, strona winna być zawiadomiona i które, zgodnie z art. 106 § 5 Kpa, winny przybrać formę postanowień, na które służy zażalenie. Powyższe, oprócz wadliwości samej decyzji, naruszającej art. 60 ust. 1 ustawy, stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 Kpa. W ocenie skarżącego, wskazane okoliczności oznaczają brak zapewnienia w wydanej decyzji, uzgodnionego prawa dojazdu z ul. [...] drogą dojazdową przy [...] do działek, na których ma być realizowana inwestycja, co w oczywisty sposób narusza prawa wspólników spółki "R.", będących zarządcą niniejszej drogi. Skarżący zwraca też uwagę na błędną, jego zdaniem, konstatację Kolegium w zakresie relacji prawa własności przedmiotowej drogi, które przysługuje miastu oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, które przysługuje w części ułamkowej wspólnikom spółki cywilnej "R.". Ponadto, zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie są spełnione warunki określone w pkt 1 i 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest bowiem działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie skarżącego, brak jest też podstaw do przyjęcia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla podjętego zamierzenia budowlanego. Skarżący wskazał po raz kolejny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów § 3 i § 9 ust. I ww. rozporządzenia poprzez niezałączenie do zaskarżonej decyzji załącznika w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak odniesienia w decyzji do obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącego naruszony też został przepis § 4 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia poprzez złamanie zasady, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz niezastosowanie normy zawartej w ust. 3 tego rozporządzenia. Skarżący wskazał, że naruszony został również § 5 rozporządzenia, poprzez określenie w sentencji decyzji, wskaźnika powierzchni zabudowy do pow. działki max. do 60%, z pominięciem kwestii, czy wskaźnik powierzchni zabudowy określany był z uwzględnieniem wyłącznie zabudowy budynkowej czy również zabudowy powierzchniami niebudynkowymi. Dodatkowo, jak twierdzi skarżący decyzja została wydana z naruszeniem § 8 rozporządzenia, poprzez nieostre i niewystarczające określenie geometrii dachu, ponadto brak jest określenia, czy geometria dachu została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Skarżący podnosi też, że zaskarżona decyzja nie określa powierzchni biologicznie czynnej. Zwraca też uwagę, że do decyzji wprowadzono załącznik graficzny nr 1 w formie nieuzgodnionej z wszystkimi wymaganymi służbami (np. straż pożarna), chociaż planowany obiekt posiadał będzie wyłącznie jedną drogę dojazdową, która spełniać winna wszystkie funkcje logistyczne i ewakuacyjne, co należy uznać za naruszenie zasad dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Wskazana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ustawodawca w art. 7 Kpa nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 Kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Trafny jest zarzut skarżącego, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia wniosku Z. Z. i W. Z. o ustalenie warunków zabudowy były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 61 ust. 1 tej ustawy zobowiązuje do zapewnienia zgodności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie tylko z przepisami szczególnymi ale do łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz gospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednym zatem z warunków niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy jest dostęp nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja do drogi publicznej. Ustalenia organu, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, bowiem dojazd do działki [...] został zapewniony na podstawie umowy [...] zawartej dnia [...] grudnia 2003 r. pomiędzy Miastem O. a spółką "R." oraz decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. o zmianie pozwolenia na budowę kina w części dotyczącej budowy drogi dojazdowej i zaopatrzeniowej dla [...] w O., należy uznać za błędne. Art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że jeżeli w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Podkreślenia wymaga zatem, że cytowany wyżej przepis, definiując pojęcie dostępu do drogi publicznej, wskazuje nie tylko na bezpośredni dostęp do tej drogi lecz także przez drogę wewnętrzną albo ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Mając na uwadze treść tego przepisu Sąd uznał, że organy orzekające nie wyjaśniły należycie kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej Należy zauważyć, że działki na których planowana jest przedmiotowa inwestycja nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ani dostępu do niej przez drogę wewnętrzną. Umowa zawarta natomiast pomiędzy Miastem O., a wspólnikami Spółki Prawa Cywilnego "R." o zapewnieniu dojazdu do działek o nr ew. [...],[...] i [...], położonych przy ul. [...] w O., nie rozstrzyga kwestii ustanowienia służebność drogowej. Okoliczności zatem, że działka nr ew. [...] ma dostęp do drogi publicznej nie zostały - w ocenie Sądu-należycie wyjaśnione. Należy jednocześnie wskazać, że w aktach sprawy znajduje się wniosek Miasta O. z dnia [...] grudnia 2005 r. o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającego na budowie drogi publicznej- [...] do ul.[...] ( w rejonie [...]) w O. W oparciu o ich treść Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta O., winno było rozważyć zasadność ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii, związanej z lokalizacją drogi publicznej. Tymczasem organ odwoławczy, bez wnikliwego zbadania zasadniczej dla ustalenia warunków zabudowy kwestii, związanej z dostępem planowanej inwestycji do drogi publicznej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, twierdząc, iż bezspornym jest, że działki odwołującego się, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77§1 i 107§3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w rozpoznawanej skardze należy wskazać, iż ocena przez Sąd legalności decyzji pod katem ustosunkowania się do tych kwestii przez organy obu instancji nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazano powyżej, nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotycząca dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Należy jedynie wskazać, iż twierdzenia skarżącego, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uzgodnienia z zarządcą drogi dojazdowej do nieruchomości, na której ma być prowadzona przedmiotowa inwestycja, a więc z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, nie znajduje uzasadnienia. Słusznie bowiem orzekające w sprawie organy przyjęły, że organ ustalając warunki zabudowy dla omawianej inwestycji nie był zobowiązany do dokonania uzgodnienia ze wspólnikami spółki cywilnej ,,R.", którzy posiadają jedynie udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, przez którą zapewniona miała być obsługa komunikacyjna planowanego obiektu. Należy bowiem wskazać, że obowiązek uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi dotyczy jedynie obszarów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej. Z brzmienia art. 106 § 1 Kpa wynika, że podmiotem, z którym dokonuje się uzgodnienia jest inny organ, którym może być nie tylko organ administracyjny ale podmiot powołany z ustawy do wykonania zaleconej funkcji administracji publicznej. Z brzmienia powyższego przepisu wynika zatem, że podmiotem takim nie mogli być wspólnicy spółki cywilnej. Jeśli zaś chodzi o drogi niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, to zarządcy terenu, przez które te drogi przebiegają, nie wykonują z tego tytułu żadnej funkcji z dziedziny administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze -Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.