IV SA/Wa 76/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej oddala skargę Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił orzeczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2013 r. o ustaleniu dla E. sp. z o.o., zwanej dalej "Spółką", wymiaru kary biegnącej za magazynowanie - od kolejnych, wskazanych dat, w maju 2013 roku - odpadów o kodzie 19 12 10 (odpady palne - paliwo alternatywne) z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. - pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów, zwanej dalej "pozwoleniem". Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: - organ I. instancji prawidłowo ocenił, że Spółka naruszyła warunki magazynowania odpadów, które były gromadzone luzem w hali wytwarzania paliwa alternatywnego, a nie w specjalnych, stalowych kontenerach w wydzielonej części magazynu, jak wskazano pozwoleniu; po stwierdzeniu naruszenia był on zobligowany do wymierzenia Spółce kary biegnącej, w trybie art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), - organ II. instancji miał jednakże wątpliwości, co do wysokości ustalonego dobowego wymiaru kary biegnącej; wydając zaskarżoną decyzję organ I. instancji przyjął ilość nieprawidłowo magazynowanych odpadów na podstawie tabeli, stanowiącej załącznik nr 10 do protokołu kontroli, określającej składniki paliwa alternatywnego, - organ I. instancji, ustalając wysokość kary biegnącej, powinien opierać się na kartach ewidencji oraz kartach przekazania odpadów, a nie na dokumentach wewnętrznych Spółki, określających ilość wytworzonego odpadu, a nie ilość odpadów nieprawidłowo magazynowanych; ponadto nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, czy wszystkie wytworzone odpady były niewłaściwie magazynowane, - rozpatrując ponownie sprawę organ I. instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty ewidencyjne, w tym karty przekazania odpadów, karty ewidencji oraz zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, a także protokół z przesłuchania świadka p. K. R. (prezesa zarządu spółki); analizując te dokumenty winien ustalić, jaka ilość odpadów o kodzie 19 12 10 była magazynowana w okresie, za który została wymierzona kara, a następnie - na tej podstawie - ustalić dobowy wymiar kary biegnącej. - za niezasadne uznano pozostałe zarzuty odwołania. W skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 2 zdanie ostatnie K.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy nakazał uzupełnić materiał dowodowy o protokół z przesłuchania świadka - prezesa zarządu spółki. Zdaniem Strony skarżącej nie jest to dopuszczalne, bowiem członek zarządu spółki, będącej stroną postępowania administracyjnego, nie jest świadkiem i nie jest możliwie przesłuchanie takiej osoby w takim charakterze. Nadto przesłuchanie strony jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Organ odwoławczy nie ma więc uprawnienia aby przesądzać, że będzie konieczne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. W uzasadnieniu skargi wskazano, że o różnicy pomiędzy dowodem ze świadków i z przesłuchania strony stanowi m.in. art. 79 czy 86 K.p.a.. Wobec strony nie stosuje się środków przymusu, które możliwe są do użycia wobec świadka. Ponadto przesłuchanie strony jest możliwe jedynie wyjątkowo, gdy spełnione są przesłanki z art. 86 K.p.a. Wobec braku dowodów, pozwalających wymierzyć określoną karę pieniężną, postępowanie należy umorzyć, nie zaś ustalać okoliczności w sposób nieprzewidziany prawem. Do tego natomiast zmierzają wskazania organu w zakresie dowodu z przesłuchania, jako świadka, strony. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Trafna jest ocena uwarunkowań prawnych sprawy, dokonana przez organ administracji – zasadność ustalania, co do zasady, wymiaru kar za gromadzenie odpadów z naruszeniem pozwolenia Jej przytaczanie byłoby bezzasadne, bowiem kluczowe oceny nie zostały nawet zakwestionowane w skardze. Zasadna jest także sama konkluzja organu, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej jak i jej uzasadnienie. Konieczne jest bowiem uzupełnienie w znacznym zakresie materiału dowodowego oraz jego ponowna ocena, także w zakresie czy możliwe jest ustalenie kary w kontekście stosownie dokładanego określenia ilości gromadzonych odpadów w 2013 roku, zaczynając od konkretnych dat na podstawie wymaganej prawem dokumentacji. Dopiero o ile zostałoby ujawnione, że zobowiązany podmiot nie prowadził takiej dokumentacji, bądź jej zawartość nie jest wystarczająca dla dokładnego wyliczenia ilości gromadzonych odpadów, dopuszczalne będzie dokonanie ustaleń w oparciu o inne dostępne dowody, w tym stosowne szacunki. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że - analogicznie - akceptowana jest obecnie w judykaturze możliwość szacowania dla potrzeb ustalenia wysokości opłat za korzystania ze środowisko - (tak np. wyroki o sygn. akt II OSK 1607/11, II OSK 2136/12 i II SA/Kr 202/11 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), a także szacowanie przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych (z tytułu usuwania drzew - patrz wyrok NSA o sygn. akt II OSK 532/11 - dostępny w CBOSA). Było tak też uprzednio (w kontekście administracyjnych kar pieniężnych – wyrok NSA o sygn. akt IV SA 1045/92 – niepublikowany). Z kolei prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy wykraczałoby, w rozpatrywanej sprawie, poza ramy art. 136 K.p.a., co uzasadniało jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Chybiony jest z kolei zarzut skargi jakoby niedopuszczalne było przesłuchanie jako świadka prezesa zarządu spółki, będącej stroną postępowania. Stronami postępowania administracyjnego mogą być zarówno osoby fizyczne jak i prawne (tak art. 29 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie stroną postepowania jest Spółka, a więc osoba prawna. Z kolei świadkiem może być z natury rzeczy wyłącznie osoba fizyczna. Konkluzje taką – poza zasadami racjonalności - potwierdza też zawarty w ustawie katalog wyłączeń – kto nie może być świadkiem lub odmówić zeznań (art. 82 i 83 § 1 i 2 K.p.a.). Z kolei, organ odwoławczy wskazał na potrzebę dokonania ustaleń na podstawie protokołu przesłuchania osoby, sprawującej funkcje w organie wykonującym zarząd spółką. Bez znaczenia jest przy tym, czy dana osoba jest równocześnie uprawniona do jednoosobowego reprezentowania danego podmiotu osoby prawnej, bądź jej osobiste powiązania ekonomiczne (np. udział w kapitale spółki). Nie stanowi to bowiem expressis verbis samodzielnie o ograniczeniu możliwości powołania na świadka, czy składania zeznań (rozumowanie a contrario z ww. art. 82 i 83 § 1 K.p.a.). Istotne, że przesłuchiwanym miałaby być osoba sprawująca określone funkcje w spółce a więc mogąca posiadać - wobec tego - stosowne informacje. Istnieje jedynie możliwość odnowy odpowiedzi na pytania, gdy mogłaby ona narazić świadka na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej (art. 83 §. 2 K.p.a.). Nie miałaby natomiast być przesłuchiwana, w charakterze świadka, strona - sama Spółka, będąca osobą prawną. Wobec tego w sprawie nie znajdzie zastosowanie ograniczenie, wynikające z art. 86 K.p.a., gdzie przesłuchanie strony dopuszczono jedynie po wyczerpaniu pozostałych środków dowodowych. W tym świetle chybiony jest zarzut, jakoby nie było dopuszczalne, przed wyczerpaniem innych środków dowodowych, przesłuchanie jako świadka prezesa zarządu spółki, będącej strona postępowania. Odrębna kwestia jest natomiast ocena czy trafnie wskazano w treści wytycznych dla organu I. instancji, formułowanych wobec treści art. 138 §. 2 zd. 2 K.p.a., że niezbędne jest wykorzystanie określonego środka dowodowego. Użyte w tym przepisie sformułowanie "powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę" jest, w ocenie Sądu, na tyle szerokie, że pozwala, aby wytyczne zawierały zarówno wskazanie, co należy wyjaśnić jak i to, jakie środki dowodowe mogą być do tego przydatne. Stąd, co do zasady, było dopuszczalne wskazanie na zasadność przesłuchania konkretnego świadka. Jednocześnie jednak, poza stwierdzeniem w uzasadnieniu co generalnie wymaga wyjaśnienia (rzeczywista ilość deponowanych odpadów, poczynając od kolejnych dat), organ nie precyzował, jakie informacje powinny być uzyskane od konkretnego świadka, co uchybia obowiązkowi sformułowania precyzyjnych wytycznych, gdy wskazano potrzebę przesłuchania określonej osoby. Trzeba mieć jednak na uwadze, że wytyczne, zawarte w uzasadnieniu orzeczenia kasatoryjnego wydanego przez organ administracji, nie są wiążące dla organu orzekającego ponownie w sprawie. Wynika to m.in. przy wnioskowaniu a contrario z zestawienia reguł postępowania odwoławczego wyrażonych w K.p.a. z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W tej sytuacji, w razie dostrzeżenia przez Sąd uchybień, co do treści wytycznych, wymaga rozważenia czy mogą mieć one istotny wpływ na wynik konkretnej sprawy. Sytuacja taka będzie mieć niewątpliwie miejsce wtedy, gdy ich nieprawidłowe sformułowanie może realnie spowodować skierowanie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia okoliczności nieistotnych dla sprawy, co skutkowałoby bezzasadnym przedłużeniem postępowania czy też podjęciem działań, które są wręcz niedopuszczalne (co bezzasadnie sugeruje się w skardze, gdy chodzi o możliwość przesłuchania danego świadka). Wadliwe wytyczne mogą mieć istotne znaczenie także, gdy organ odwoławczy sformułuje chybioną ocenę, co do uwarunkowań materialnoprawnych sprawy. Może to bowiem kierunkować błędne działania organu I. instancji i – w pewnych przypadkach - z góry można przywidywać, przy założeniu zastosowaniu się do wytycznych, nieprawidłowe orzeczenie. W rozpatrywanym jednak przypadku wskazano na potrzebę m.in. przesłuchania określonej osoby (wskazując także na potrzebę wykorzystania szeregu dokumentów). Przy uwzględnieniu, że organ I. instancji nie jest związany wytycznymi, nie sposób zakładać a priori, że - wobec sformułowania nazbyt ogólnych wytycznych tylko w drobnym zakresie - postępowanie odwodowe będzie wadliwe np. zostaną podjęte zbędne czynności. W takiej sytuacji stosowne uchybienie przepisom postępowania (art. 138 §. 2 zd. 2 w zw. z art. 107 §. 3 i art. 8 K.p.a.) w postaci sformułowania - w wycinkowym zakresie (co do przesłuchania świadka) - nazbyt lakonicznych wytycznych nie może skutkować potrzebą uchylenia skarżonego aktu, nie mogło mieć bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 §. 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chybione, jako przedwczesne, są wywody skargi, jakoby w danym przypadku zachodziła potrzeba umorzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia kar biegnących. Po pierwsze, wskazany przez organ odwoławczy środek dowodowy, w postaci przesłuchania określonego świadka, jest dopuszczalny, po wtóre jest to tylko jeden z dodatkowych dowodów, jakie ma uwzględnić organ I. instancji, orzekając ponownie w sprawie. Sąd nie dostrzegł również z urzędu wad, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.