IV SA/Wa 76/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Łukasz Krzycki, , Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", uchylająca zaskarżoną decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającą uznania żądania H. M. w sprawie ustalenia przebiegu domniemanego rowu (działka nr ew. [...] w obrębie A.) i jego odtworzenie w granicach tej działki oraz w granicach działki oznaczonej nr ew. [...], w całości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2011 r. H. M. zwróciła się o zobowiązanie J. P., J. B. i A. G. do przywrócenia stanu pierwotnego, dotyczącego przebiegi rowu odwadniającego, podwyższenia terenu swoich działek, zakopania rowu wykonanego na jej działce, zlikwidowania przez J. P. otworu w podmurówce ogrodzenia, przez który wypuszczane są wody z działki należącej do J. P. na działkę jej działkę. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu domniemanego rowu (działka nr ew. [...] w obrębie A. przez działkę wnioskodawczyni i działki sąsiednie), która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmówił uznania żądania wnioskodawczyni w sprawie ustalenia przebiegu domniemanego rowu (działka nr ew. [...] w obrębie A.) i jego odtworzenie w granicach tej działki oraz w granicach działki oznaczonej nr ew. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że w sposób niedostateczny został ustalony stan faktyczny sprawy, a dowód z opinii biegłego może stać się dowodem koniecznym, przesądzającym o ustaleniu czy zaszła zmiana stosunków wodnych niekorzystnie wpływająca na nieruchomości skarżącej. Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił uznania żądania wnioskodawczyni w sprawie ustalenia przebiegu domniemanego rowu (działka nr ew. [...] w obrębie A.) i jego odtworzenie w granicach tej działki oraz w granicach działki oznaczonej nr ew. [...]. W odwołaniu od ww. decyzji H. M. zarzuciła, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej, bowiem przywrócenie stosunków wodnych na jej działkach jest zasadne. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie niezbędne jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, co jest przyczyną zalewania działek należących do wnioskodawczyni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę A. G. od powyższej decyzji wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1201/15, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę opinię techniczną sporządzoną na etapie postępowania przed organem I instancji, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione. Jeżeli natomiast organ odwoławczy uznał mimo wszystko, że sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona pod względem faktycznym, to powinien w pierwszej kolejności rozważyć skorzystanie z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a., a w razie odrzucenia tej możliwości dać temu odpowiedni wyraz w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie zaistniał ewidentny konflikt interesów: H. M. i innych właścicieli sąsiednich nieruchomości, którym zależy na utrzymaniu dotychczasowego status-quo. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie tego sporu jest możliwe przez organ odwoławczy, natomiast nie zachodzi potrzeba powtórzenia postępowania przed organem I instancji, co oznacza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając ponownie odwołanie H. M. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, iż jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w ww. wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następnie Kolegium wskazało, że kwestia wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego w przypadku zmiany stanu wody na gruncie regulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ponadto na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2 ww. przepisu). Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz łub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3 art. 29 ustawy Prawo wodne). Organ odwoławczy zaznaczył, że z akt niniejszej sprawy wynika, że działka nr [...] (położona w obrębie A.) od dnia założenia ewidencji gruntów, tj. od 1968 r., figuruje w rejestrze ewidencyjnym i na szkicach pomiarowych jako droga, a niejako rów. Kolegium stwierdziło również, iż problem podtapiania działek w miejscowości A., w tym działki H. M., powstał w wyniku nawalnych deszczy występujących w 2011 r. W tym właśnie roku w wyniku niekorzystnych zjawisk pogodowych zostało podtopionych ok. 90% nieruchomości. Z opinii technicznej sporządzonej w czerwcu 2013 r. wynika, że droga ta w rzeczywistości nie istnieje od ponad 30 lat, gdyż jest poprzegradzana trwałymi ogrodzeniami oraz pozostaje w ciągłym użytkowaniu właścicieli przyległych działek, w tym również odwołującej się. Wobec powyższego zdaniem Kolegium uznanie jej jako rów odwadniający w sytuacji, gdy nie ma możliwości odprowadzenia nadmiaru wody do oddalonego o ok. 70 m kanału [...] nic do sprawy nie wniesie. W ww. opinii rzeczoznawca uznał, że "można stwierdzić, że sytuacja taka jest zależna od warunków naturalnych i niewłaściwego zagospodarowania wód opadowych na działce wnioskodawczyni". Natomiast we wnioskach końcowych tej opinii podano, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zasypaniem istniejącego niegdyś rowu i przekwalifikowaniem go w ewidencji gruntów na drogę gminną nr [...], a zalewaniem terenu działki nr [...] należącej do odwołującej się. Tym samym rzeczoznawca uznał, że organ I instancji nie ma obowiązku nakazania przywrócenia tego terenu do stanu poprzedniego. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, droga stanowiąca działkę nr [...] nigdy bezpośrednio nie odprowadzała wody do kanału [...], który powstał w 1976 r. W opinii Kolegium skoro działka nr ew. [...] nigdy nie była rowem, to nie może być mowy o jego odtworzeniu. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że niezależnie od zarzutów odwołania postępowanie w zakresie ustalenia i odtworzenia domniemanego rowu jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, a zaskarżona decyzja - uchyleniu w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję H. M. zarzuciła, iż bezprawnie przyjęto w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy, w tym opinię "rzekomego" biegłego, że na działce nr [...] nigdy nie było rowu. Ponadto skarżąca stwierdziła, że jej działka nie jest podtapiana od 2011 r., tylko do czasu gdy J. B., A. G. oraz wcześniej J. P. podwyższyli teren na swoich działkach. Nadto biegły, wydający opinię w niniejszej sprawie, nigdy nie odbył wizji w terenie na działce nr [...]. Zdaniem skarżącej istnieje możliwość odtworzenia spornego rowu, którego istnienie potwierdzają strony postępowania, z uwagi na niewybudowanie drogi publicznej na ww. działce. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu I instancji do odtworzenia rowu na ww. działce i połączenie go z kanałem [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej poparł wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości w przedmiocie ustalenia przebiegu domniemanego rowu (działka nr ew. [...] w obrębie A.) i jego odtworzenia w granicach działki oznaczonej nr ew. [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.; dalej zwanej "Prawem wodnym"), obowiązującej w trakcie orzekania przez Kolegium, który stanowił, że: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zastosowanie przez organy administracji wskazanej przez Prawo wodne normy wymaga jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności tego, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, w szczególności czy nastąpiło to z powodu dokonanych zmian i czy zmiany te szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Zmiana stanu wody na gruncie spowodowana działaniem właściciela to zmiana, która ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z ukształtowaniem terenu, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Ponadto jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, sama zmiana stosunków wodnych przez właściciela nieruchomości nie uprawnia organów administracji do podejmowania decyzji, o których mowa w art. 29 ust. 3 ww. ustawy, tj. decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a kierowanej do sprawcy naruszeń. Elementem koniecznym do podejmowania rozstrzygnięć w tym przedmiocie jest ustalenie, iż naruszenie stosunków wodnych wód powoduje niekorzystne zmiany na gruntach sąsiednich, tj. nieruchomościach należących do innych podmiotów, niż sprawca naruszenia. Dla przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem (naruszeniem stosunków wodnych), a szkodą. W orzecznictwie wskazuje się także, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego opinia biegłego ma zasadnicze znaczenie. Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania tym szkodom, do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. W tym miejscu należy również zaznaczyć, że rozstrzygając niniejszą sprawę organ był związany, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1201/15 i z 9 lutego 2017 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że z opinii technicznej z czerwca 2013 r., przedłożonej przez biegłego w toku postępowania przed organem I instancji, wynika, że odtworzenie rowu na działce nr [...] nie spowodowałoby odprowadzania wód opadowych, ponieważ nie ma możliwości odprowadzenia nadmiaru wody do oddalonego od ok. 70 m. kanału [...] przez zabudowane działki sąsiednie. Ponadto biegły uznał również, że otwór w podmurówce ogrodzenia nieruchomości należącej do J. P. nie ma wpływu na stan wód na nieruchomości sąsiedniej (s.11-12 opinii). Zdaniem Sądu w świetle ustalonych okoliczności faktycznych wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej nie było uzasadnione, bowiem miał on dostateczne podstawy do samodzielnej oceny, czy istnieją podstawy prawne do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Sąd zauważył przy tym, że w sprawie zaistniał ewidentny konflikt interesów: H. M. i innych właścicieli sąsiednich nieruchomości, który organ odwoławczy obowiązany jest rozstrzygnąć, kierując się obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym ustawowymi przesłankami z art. 29 ust. 3 Prawo wodnego. W ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wywiązało się z powyższych zaleceń. Natomiast skarżąca nie zgadzając się z oceną stanu faktycznego dokonaną przez Kolegium wskazuje, że zakłócenie stosunków wodnych nastąpiło w wyniku podwyższenia terenu działek należących do J. B., A. G. oraz J. P., a sporządzona opinia nie może mieć żadnego znaczenia bowiem biegły nigdy nie odbył wizji w terenie, a w konsekwencji wnosi o odtworzenie rowu. W okolicznościach niniejszej sprawy powyższa argumentacja nie znalazła jednak potwierdzenia. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że w dniu 6 sierpnia 2013 r. odbyła się wizja lokalna z udziałem rzeczoznawcy W. R. w sprawie opracowania opinii technicznej do niniejszej sprawy, o czym świadczy protokół sporządzony z oględzin z wizji lokalnej. Skarżąca została skutecznie powiadomiona o tym fakcie, co potwierdza jej pismo z dnia 31 maja 2013 r., w którym wniosła o odwołanie wizji, natomiast na wizji lokalnej nie stawiła się. W opinii technicznej rzeczoznawca stwierdził, że na skutek braku uczestnictwa skarżącej oględziny przeprowadzono bez wejścia na teren działki należącej do skarżącej, z terenu ulicy znajdującego się naprzeciwko budynku skarżącej, które pozwoliły w dostateczny sposób ocenić stosunki wodne panujące na jej terenie i wykonać odpowiednie fotografie. Z opinii biegłego sporządzonej w niniejszej sprawie w czerwcu 2013 r., co podkreślił już Sąd w ww. wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., wynika, że sytuacja stosunków gruntowo-wodnych na działce skarżącej jest zależna od warunków naturalnych i niewłaściwego zagospodarowania wód opadowych na działce wnioskodawczyni, a zalewanie działki jest związane z wodami opadowymi i roztopowymi, których infiltracja w niższe partii przestrzeni gruntowej jest utrudniona. Natomiast odtworzenie rowu na działce nr [...] nie spowodowałoby odprowadzania wód opadowych z uwagi na brak możliwości odprowadzenia nadmiaru wody do oddalonego o ok. 70 m kanału [...] przez zabudowane działki sąsiednie. Biegły poddał również w wątpliwość możliwość istnienia rowu, w miejscu którego obecnie wyznaczona jest droga gminna. Tym samym rzeczoznawca stwierdził, że sposób użytkowania działek sąsiednich pozostaje bez wpływu na zalewanie terenu działki nr [...] należącej do skarżącej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że działka nr [...] położona w obrębie A. od dnia założenia ewidencji gruntów tj. od 1968 r. figuruje w rejestrze ewidencyjnym i na szkicach pomiarowych jako droga, a nie rów. Powyższy fakt potwierdza również sporządzona opinia techniczna, z której wynika, że od ponad 30 lat droga ta nie istnieje, gdyż jest poprzegradzana trwałym ogrodzeniami oraz pozostaje w ciągłu użytkowaniu właścicieli przyległych działek, w tym skarżącej. Nie ma zatem wątpliwości, że zasypanie rzekomego rowu i przekwalifikowanie go na drogę gminną, która od ponad 30 lat w rzeczywistości nie istnieje, nie wpłynęło ujemnie na stosunki wodne panujące na działce nr [...] należącej do skarżącej. Jednocześnie należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącej również zagospodarowanie działek sąsiednich pozostaje bez wpływu na zalewanie działki skarżącej, bowiem zgodnie z opinią techniczną stosunki wodne na działce nr [...] zależne są od warunków naturalnych i niewłaściwego zagospodarowania wód opadowych na tej działce. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - taki ustabilizowany stan podlega ochronie i nie wypełnia przesłanek umożliwiających nałożenie obowiązków z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że skoro droga stanowiąca działkę nr [...] nigdy nie stanowiła rowu i nie odprowadzała wody do kanału [...] powstałego w 1976 r., to jego odtworzenie jest niezasadne, a postępowanie prowadzone w tym zakresie polegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i prawidłowe stanowisko organu II instancji nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i stanowią o wypełnieniu wskazań zawartych w ww. wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r., którym stosownie do art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy był związany. Odnośnie żądań zawartych w odwołaniu i skardze Sąd wskazuje, że wobec niewykazania w niniejszym postępowaniu szkody, o której mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, brak było podstaw prawnych do nakładania jakichkolwiek obowiązków w trybie przewidzianym tym przepisem. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.