IV SA/Wa 760/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 760/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", po rozpatrzeniu odwołania B. W., zwanego dalej "skarżącym", od decyzji Prezydenta W., zwanego dalej "Prezydentem", nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podpiwniczeniem, garażem podziemnym i wjazdem na teren oraz rozbiórce istniejącego budynku mieszkalno - usługowego na działce ew. nr [...] i części działki ew. nr [...] obrębie [...] przy ulicy [...] na terenie [...] w W. orzekł w sposób następujący: "na zasadzie art.138§1 pkt 2 uchylić punkt I zaskarżonej decyzji "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu" i w tym zakresie orzec: 1. Linię zabudowy wyznaczają istniejące budynki przy ulicy [...]. Nieprzekraczalną linię zabudowy określono na załączniku graficznym nr 1. Linia zabudowy jest zgodna z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz.2086 z późn.zm.), 2. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 50%, 3. Szerokość elewacji frontowej do 35 metrów, 4. Mość kondygnacji 4, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej maksimum 17 metrów, 5. Geometria dachu - dach płaski, w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Od decyzji tej odwołał się skarżący. Rozpatrzywszy odwołanie, SKO nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. SKO wskazało, że ustalenie w niniejszej sprawie warunków zabudowy następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". SKO wskazało również, że Prezydent przesłał mu załącznik nr 2 z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego. Na podstawie danych zawartych w analizie oraz przepisów rozporządzenia SKO wyznaczyło linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, ilość kondygnacji oraz geometrię dachu. W skardze na decyzję SKO skarżący zarzucił rozstrzygnięciu: * rażące naruszenie art.54 pkt 2 ust. a-c w związku z art.64 oraz art.61 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, * rażące naruszenie §§ 3 ust.2, 5 ust.1, 6 ust.1, 7 ust.1 i 3, 9 ust.3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga podkreśla, że zgodnie z art.54 w związku z art.64 i art.61 pkt 5 ustawy obligatoryjnym elementem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (stosownie do art.61 pkt 4 ustawy jednym z koniecznych warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zgodność tej decyzji z przepisami odrębnymi), w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości nie określa - w konsekwencji zapadnięcia decyzji SKO - tych warunków i zasad. Zaskarżoną decyzją SKO uchyliło bowiem punkt pierwszy decyzji organu I instancji "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu", w tym postanowienia podpunktów: 1.2, 1.3, 1.4, 1.5 i 1.6 tej decyzji, nie określając przy tym warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania teren oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowaniu ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Odnośnie zarzutu rażącego naruszenia §§ 3 ust.2, 5 ust.1, 6 ust.1, 7 ust.1 i 3, 9 ust.3 rozporządzenia skarga podnosi, że z naruszeniem tych przepisów wyznaczono w szczególności: obszar analizowany, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.54 w związku z art.64 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Wydana w niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna zawierała punkt 1 zatytułowany "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu", obejmujący podpunkty: 1.1. Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, 1.2. Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, 1.3. Warunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, 1.4. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, 1.5. Warunki obsługi w zakresie komunikacji, 1.6. Uwarunkowania z tytułu lokalizacji w sąsiedztwie [...]. W zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej wskazano, że SKO "orzeka na zasadzie art.138§1 pkt 2 uchylić punkt 1 zaskarżonej decyzji "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu" i w tym zakresie orzec ...". Dalej orzeczono o ustaleniu: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, ilości kondygnacji i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu oraz o utrzymaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy w pozostałej części. Z powyższego wynika, że decyzja odwoławcza wyeliminowała z obrotu prawnego cały punkt 1 decyzji pierwszoinstancyjnej, zatytułowany "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu", obejmujący wszystkie sześć wymienionych wcześniej podpunktów, nadając jedynie nową treść podpunktowi 1.1 zatytułowanemu "Warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Oznacza to, że w efekcie w zakresie podpunktów 1.2 - 1.6 w postępowaniu administracyjnym nie określono warunków, które w świetle art.54 obligatoryjnie należało umieścić (art.54 pkt 2 podpunkty b i c). Zaskarżona decyzja SKO zapadła zatem z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art.54 pkt 2 podpunkty b i c, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji odwoławczej z obrotu prawnego. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że w postępowaniu pierwszo -instancyjnym nie przeprowadzono w prawidłowy sposób analizy sposobu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji. Zgodnie z §3 ust.1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z §2 pkt 5 rozporządzenia ilekroć mowa w nim o froncie działki -należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Założyć należy, że §3 ust.2 rozporządzenia nakłada na organ obowiązek ustalenia każdej granicy obszaru analizowanego w odległości co najmniej trzykrotności frontu działki od każdej granicy terenu inwestycji. Odległość pomiędzy jakimkolwiek punktem granicy terenu analizowanego a jakimkolwiek punktem znajdującym się w granicy terenu inwestycji nie powinna być zatem mniejsza niż trzykrotność frontu działki. Taką wykładnię przepisów potwierdza stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1533/07, publ. LEX nr 488467. W wyroku tym wskazano, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, jednakże nie znaczy już, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że front działki budowlanej stanowiącej teren inwestycji przylegający do ulicy [...] wynosi około 42 i pół metra (wg mapy około 8,5 cm przy skali 1:500). Trzykrotność tej wartości to około 127 i pół metra. Odległość ta nie została zachowana przy wyznaczaniu którejkolwiek z granic obszaru analizowanego. Kolejną istotną wadą postępowania pierwszoistancyjnego jest to, że Prezydent oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnej, powierzchownej analizie obszaru analizowanego (wada ta dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej tej analizy). Próbę sanowania tych wadliwości poprzez uzupełnienie materiału dowodowego po wpłynięciu odwołania skarżącego uznać należy za nieskuteczną. Wskazać zatem należy, że pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. organ I instancji przekazał odwołanie organowi odwoławczemu. Wraz z pismem przekazującym odwołanie organ I instancji przedłożył organowi odwoławczemu dokument "Stanowisko w sprawie odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r."Dokument ten w istotny sposób uzupełnił analizę stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji. W dokumencie tym zanalizowano dokładnie stan zagospodarowania na 26 działkach położonych w obszarze analizowanym przy ulicach [...] oraz podano uzasadnienie ustalania poszczególnych parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Ustalania te były podstawą ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy. Elementy te winny były się znaleźć w załączniku do decyzji pierwszoinstancyjnej. Do takiej pełnej analizy winna była mieć możliwość ustosunkowania się strona postępowania, otrzymując decyzję pierwszoinstancyjną. Odwołując się strona winna mieć możliwość ustosunkowania się do kompletnego stanowiska organu I instancji. Doszło zatem do sytuacji, w której organ I instancji czynił ustalenia faktyczne już po zakończeniu postępowania. Jednocześnie na etapie postępowania odwoławczego doszło również do uzupełnienia przez Prezydenta graficznej części analizy. Do decyzji pierwszoinstancyjnej nie dołączono bowiem mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym. W decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że zawiera ona dwa załączniki: "1. załącznik Nr 1 - Mapa w skali 1:500 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem, 2. załącznik Nr 2 - Wyniki analizy obszaru (część graficzna w skali 1:500 oraz część opisowa)". Do decyzji tej faktycznie załączono dwie mapy, niemniej na mapie stanowiącej załącznik nr 1 zaznaczono teren inwestycji oraz strefy możliwego oddziaływania obiektów istniejących i nowo budowanych na konstrukcję metra. Na mapie stanowiącej załącznik nr 2 zaznaczono natomiast jedynie teren inwestycji oraz wskazano funkcję (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), a także ilość kondygnacji zabudowy położonej w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Na żadnym z tych załączników nie zaznaczono granic obszaru analizowanego. Inna wersja załącznika nr 2, sporządzona na dużo większym wycinku mapy, zawierająca oznaczenie obszaru analizowanego została przedłożona przez organ I instancji dopiero w postępowaniu odwoławczym (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło: "Organ I instancji przesłał do SKO załącznik nr 2 z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego"). Ponownie należy podkreślić, że tego rodzaju sposób procedowania pogarsza to sytuację strony, której interes prawny stoi w opozycji do uwzględnionego przez organ I instancji interesu innej strony. Strona, która oponuje przeciwko decyzji pierwszo instancyjnej (w niniejszej sprawie skarżący) ma bowiem prawo do tego, aby wraz z doręczeniem jej decyzji pierwszoinstancyjnej zaznajomić się z kompletem ustaleń faktycznych i prawnych organu pierwszej instancji i kwestionować prawidłowość tych ustaleń w postępowaniu odwoławczym. W sytuacji, gdy dopiero po wpłynięciu odwołania organ pierwszej instancji kompletuje materiał dowodowy i przekazuje go organowi odwoławczemu dochodzi do stanu, w którym pełnym materiałem dowodowym dysponuje tylko organ II instancji, co w oczywisty sposób prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozumianej, jako prawo strony do żądania, aby kompletny stan faktyczny sprawy został zbadany przez organy obu instancji. Zwrócić uwagą należy na brak jasności co do rzeczywistego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanu zagospodarowania terenu inwestycji. Według mapy na działce istniał budynek dwukondygnacyjny (oznaczenie "II - i"), z decyzji odwoławczej wynika natomiast, że teren inwestycji zabudowany jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym podpiwniczonym o czterech kondygnacjach nadziemnych o wysokości 17 metrów, zbudowanym w technologii tradycyjnej. Decyzja organu I instancji zapadła zatem z naruszeniem §3 ust.1 i 2 rozporządzenia, art.7, 15, 77§1 i art.107§3 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów decyzję Prezydenta należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia Prezydent przeprowadzi ponownie postępowanie w sprawie, w tym w szczególności sporządzi nową analizę stanu zagospodarowania obszaru analizowanego z uwzględnieniem wskazań poczynionych powyższej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.a i c oraz art.152 p.p.s.a.