IV SA/Wa 761/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego J. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. r. Nr [....] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 wraz z późn. zm.) – dalej k.p.a.), oraz art. 37 pkt 2, 122 ust 1 pkt 1, 127 ust 1 i 3, 128 ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz, U. z 2012 r. poz.- 145), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2012 r, znak: [...], uchylił pkt II zaskarżonej decyzji i orzekł o jego następującym brzmieniu: "II.1. sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków bytowych, pochodzących z toalet zlokalizowanych na terenie MOP-u C. podczyszczonych na mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków: - pomiar ilości ścieków bytowych, na podstawie zużycia wody według wskazań wodomierza zainstalowanego w obrębie MOP-u C.; - pomiar jakości ścieków bytowych w miejscu oraz zakresie określonym w pkt I.b decyzji, w sposób i z częstotliwością zgodną z aktualnie obowiązującymi przepisami. 2. w przypadku awarii oczyszczalni ścieków powodującej jej unieruchomienie, oczyszczalnia będzie pracowała jako zbiornik bezodpływowy z możliwością wywozu zanieczyszczeń wozem asenizacyjnym – do czasu likwidacji awarii i ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków". W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r. udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. (dalej GDDKiA), pozwolenia wodnoprawnego na korzystania z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz ścieków bytowych powstających na terenie Miejsc Obsługi Podróżnych C. i C. (dalej MOP), zlokalizowanych w km [...] autostrady [...] W. poprzez zbiorniki retencyjno-sedymentacyjne ZB-35 i ZB-36 do rzeki C. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej Prezes), decyzją z [...] marca 2011 r. uchylił pkt II ppkt 5 decyzji nakładający obowiązek "utrzymania i konserwacji odbiornika oczyszczonych wód opadowych i ścieków bytowych w zakresie koniecznym dla sprawnego odprowadzania wód" i umorzył postępowanie w tym zakresie oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 lipca 2011 r, sygn.. akt IV SA/WA 743/11, po rozpatrzeniu skargi R. W., uchylił - zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymywała ona w mocy pkt I ppkt 2 decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2010 r. (dalej decyzja organu I instancji); -pkt 1 ppkt 2 decyzji organu I instancji. Powodem uchylenia było naruszenie prawa polegające na niezapewnieniu R. W. udziału w sprawie. Na jego działce posadowiony jest zbiornik ZB 36. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Marszałek Województwa decyzją z [...] października 2012 r. ponownie udzielił GDDKiA pozwolenia wodnoprawnego określając w niej szczegółowe parametry w zakresie wprowadzania ścieków do rzeki. J. W., (dalej skarżący), złożył odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania wskazując, że decyzja Marszałka Województwa jest niezgodna z art. 128 ust. 1 pkt 11 ustawy prawo wodne. Nie zawiera określenia sposobu postępowania w przypadku awarii urządzeń wodnych i urządzeń w ciągu kanalizacji, rozmiaru i warunków korzystana z wód oraz urządzeń wodnych w sytuacjach awaryjnych, maksymalnego czasu trwania tych nadzwyczajnych warunków korzystania z wód, ziemi, urządzeń wodnych i urządzeń w ciągu kanalizacji. Organ II instancji orzekając w przedmiotowej sprawie ocenił przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne i stwierdził że zapewniono w nim udział wszystkich zainteresowanych stron, że w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, bowiem nie zachodzą negatywne przesłanki o jakich mowa w art. 125 pkt 1 i 3 Prawa wodnego, MOP jest obiektem istniejącym, wystąpiły przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a ponieważ zapewnienie odprowadzania ścieków z MOP i znaczenie autostrady [...] w ruchu lądowym, wypełnia przesłankę niezbędności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny. Odnosząc się do zarzutów odwołana organ II instancji przyznał, że w operacie wodnoprawnym nie podano sposobu postępowania w razie awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia ale wskazano sposób postępowania w przypadku wystąpienia na autostradzie sytuacji awaryjnych związanych z eksploatacją drogi. W operacie wodnoprawnym podano jednak informacje, że na wylocie ścieków ze zbiorników ZB 35 i ZB 36 zastosowano zamknięcia awaryjne w postaci zasów, które umożliwiają odcięcie odpływu wód w sytuacjach awaryjnych na autostradzie. W trakcie postępowania odwoławczego w piśmie z 11 lipca 2013r. GDDKiA dodatkowo wyjaśniła, że w razie awarii ścieków, oczyszczalnia będzie pracowała jako zbiornik bezodpływowy, z możliwością wywozu zanieczyszczeń wozem asenizacyjnym – do czasu likwidacji awarii i ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków, z czego można wnioskować, że ścieki nie będą w ogóle wprowadzane do wód. Poza tym w przypadku awarii urządzeń oczyszczających ścieki, uprawniony do szczególnego korzystania z wód nie może odprowadzać ścieków, bowiem mogłoby to skutkować zwiększeniem stężeń zanieczyszczeń i byłoby niezgodne z warunkami pozwolenia. Reasumując organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek z punktu widzenia treści art. 128 ust. 1 ustawy prawo wodne stwierdził, że organ I instancji nie określił sposobu postępowania w razie awarii i dlatego w tym zakresie uzupełnił rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję wywiódł Skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne poprzez nie określenie maksymalnego czasu trwania nadzwyczajnych warunków korzystania z wód, ziemi, urządzeń wodnych i urządzeń w ciągu kanalizacji w przypadku awarii. Nie został w decyzji określony maksymalny czas użytkowania oczyszczalni ścieków jako zbiornika bezodpływowego. Ponadto zarzucił naruszenie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ustawa o ocenach), ponieważ oba organy błędnie uznały, że przedsięwzięcie polegające na szczególnym korzystaniu z wód nie będzie potencjalnie oddziaływać na istniejący obszar Natura 2000. Konsekwencją tego było naruszenie art. 96 ust. 1 tej ustawy poprzez nie przeprowadzenie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Konieczność przeprowadzenia tej oceny wynika z faktu, że wylot ścieków znajduje się na obszarze Natura 2000, pn. U., od km [...] do km [...]. Niewystarczająca w tym wypadku była posiadana przez inwestora decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. ponieważ obszar Natura 2000 pn. U., od km [...] do km [...] został przez Ministra Srodowiska przedstawiony Komisji Europejskiej dopiero w marcu 2007 r., a więc po wydaniu decyzji, że normą podstawową, która chroni obszary Natura 2000 jest ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i że przepisy tej ustawy nie były podstawą prawną decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2006r. co prowadzi do wniosku, że obszar ten nie był poddany ocenie oddziaływania na środowisko w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2006r. Błędne uznanie przez oba organy, że nie ma potrzeby przeprowadzania tej oceny spowodowały naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem skarżącego wadliwe jest także stanowisko organu, że pozwolenie jest kontynuacją poprzednio wydanych pozwoleń, gdyż poprzednie utraciły moc i przestały mieć znaczenie prawne, a poza tym, były wydawana na podstawie różnych przepisów ponieważ ustawa Prawo wodne była wielokrotnie zmieniana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy prawo wodne, w tym art. 128 ust 1, który w sposób wyczerpujący wskazuje elementy konieczne decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Jednym z nich jest wymóg określenia postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź awarii urządzeń wodnych istotnych dla realizacji pozwolenia a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym dopuszczalnym czasem trwania tych warunków (art. 128 ust 1 pkt 11). Z decyzji organu wynika, że organ określił czas trwania pracy oczyszczalni jako zbiornika bezodpływowego do czasu likwidacji awarii i ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków. W ocenie Sądu tak określony czas nie spełnia wymogów o jakich mowa w art. 128 ust. 1 pkt 11. ustawy prawo wodne. Określenie "maksymalny" oznacza "możliwie największy czy najdłuższy" a zatem możliwy do określenia w czasie poprzez wskazanie konkretnego, pewnego zdarzenia umiejscowionego w czasie do którego dany stan może trwać. W ocenie Sądu, użyte przez organ określenie "do czasu likwidacji awarii i ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków" tych kryteriów nie spełnia, ponieważ stwierdzenie to jest zdarzeniem niemożliwym do precyzyjnego określenia, może trwać w nieskończoność ( 1 dzień, 2 tygodnie czy nawet pół roku). Chcąc spełnić zadość wymogom ustawowym organ powinien ustalić konkretny ( w dniach miesiącach) okres do którego najdłużej może trwać praca oczyszczalni jako zbiornika bezodpływowego. Czyni to zasadnym zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 11 ustawy prawo wodne. Nietrafne są natomiast zarzuty naruszenia art. 96 ust. 3 ustawy o ocenach oraz art. 96 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska i 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wbrew temu co wskazuje skarżący, obecnie wydane pozwolenie wodnoprawne było konsekwencją utraty ważności poprzednich pozwoleń a fakt utraty ich ważności (wydawane są na określony czas) nie pozbawia ich znaczenia prawnego. Także dokonywanie w trakcie ich obowiązywania zmiany ustawy prawo wodne nie powoduje uznania ich za nieistotne, ponieważ stanowiło ono podstawę do zgodnego z prawem korzystania z wód w zakresie wprowadzana do rzeki C., istniejącym wylotem, ścieków pochodzących z MOP. I w tym znaczeniu wobec niezmienionego stanu faktycznego w tym zakresie obecne pozwolenie jest kontynuacją poprzednich. W świetle art. 96 ust. 1 ustawy o ocenach, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, obowiązany jest rozważyć czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W niniejszej sprawie obszar "U." obejmuje po części teren na którym znajduje się MOP jednakże korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków do rzeki nie jest przedsięwzięciem o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o ocenach, zgodnie z którym pod pojęciem przedsięwzięcia rozumie się "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". Ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 to ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ograniczona do badania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co wynika z rozumienia tych pojęć zawartych w słowniku ustawy o ocenach – art. 3 ust 1 pkt 7 i 8. Trafnie zatem organ uznał, że ten sposób korzystania z wód nie jest przedsięwzięciem, ponieważ z uwagi na sposób w jaki wprowadzenie ścieków będzie realizowane, nie stanowi ingerencji w środowisko polegającej na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Zarówno autostrada jako i MOP wraz z infrastrukturą służącą do odprowadzania ścieków zostały wybudowane i funkcjonują m.in. na podstawie poprzednich pozwoleń. Konieczność wydana nowych wynika z faktu utraty mocy obowiązujące poprzednich. Wydana była już decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia (decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2006 r.), poprzedzona sporządzaniem raportu o oddziaływaniu co świadczy o tym, że organ analizował wpływ inwestycji (budowy autostrady) na środowisko, w tym obszar Natura 2000. Podnoszony przez skarżącego fakt, że obszar Natura 2000 pn. "U." został dopiero w 2007r., a więc po wydaniu decyzji z [...] listopada 2006 r., przedstawiony Komisji Europejskiej nie ma w związku z tym istotnego znaczenia skoro organ prawidłowo uznał, że pozwolenie wodnoprawne nie narusza wymagań ochrony środowiska. Kwestia ta były zresztą przedmiotem odwołania od decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] marca 2011 r. i była oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który nie będąc związany granicami skargi ale daną sprawą nie stwierdził aby do tego rodzaju naruszeń prawa doszło (wyrok z 12 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 743/11). Wadliwy jest również pogląd, że wydając decyzję z [...] listopada 2006 r. Wojewoda [...] nie stosował przepisów ustawy o ochronie przyrody, gdyż z uzasadnienia decyzji wynika, że rozpatrywał sprawę pod kątem ochrony przyrody, obszarów Natura 2000 m.in. w odniesieniu do MOP-u C. i P. jako położonych na obszarze o cennych walorach przyrodniczych (str. 7 uzasadnienia). Czyni to te zarzuty skargi za nieskuteczne. Sąd nie stwierdził aby decyzja organu II instancji, poza wskazaną wyżej wadą polegającą na nieokreśleniu czasu pracy oczyszczalni ścieków jako zbiornika bezodpływowego, została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem innych przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wyżej zaprezentowaną ocenę prawną i dokona prawidłowych ustaleń w zakresie czasu trwania pracy oczyszczalni ścieków jako zbiornika bezodpływowego w warunkach awaryjnych. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. a o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.