IV SA/Wa 762/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. oddala skargę Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Konserwatora Zabytków w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy (galeria, sklep z pamiątkami) w budynku przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że planowana inwestycja ma być realizowana w budynku przy ul[...] w W., który decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 r. został wpisany do rejestru zabytków. Inwestycja ma polegać na zmianie sposobu użytkowania lokalu nr [...] w tym budynku na lokale: mieszkalny oraz użytkowy (galeria, sklep z pamiątkami). W ustaleniach dotyczących warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określonego w ww. projekcie decyzji wskazano, że w ramach inwestycji dopuszczalne jest wykonanie drzwi w miejscu okna elewacji od strony ul. [...], przy czym nie planuje się zmiany gabarytów budynku, ani zmiany geometrii dachu oraz linii zabudowy istniejącego budynku przy ul. [...]. Na powyższe warunki organ konserwatorski nie udzielił zgody. W ocenie organu realizacja zamierzonej inwestycji może doprowadzić do zmiany wyglądu elewacji frontowej kamienicy indywidulanie wpisanej do rejestru zabytków poprzez wykonanie drzwi wejściowych do lokalu w miejsce okna. Organ podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona nr [...] została całkowicie zburzona w 1944 r. i odbudowana w latach 1953-54. Budynek o zrekonstruowanym wyglądzie elewacji frontowej został objęty ochroną konserwatorską. Ponadto organ wywiódł, że w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji tj. przy ul. [...], żadna ze zlokalizowanych tam elewacji nie została przekształcona w sposób wskazany w przedmiotowym projekcie decyzji. Podniósł jednocześnie, że przekształcone okna na drzwi wejściowe pod arkadami Pałacu P., ze względu na ich cofnięcie w stosunku do elewacji frontowej, nie mają znaczącego wpływu na wygląd budynku, jak i na zabytkowy charakter ul. [...]. Skargę na postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wywiodła M. T.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 12 i 13 w związku z art. 6 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca M. T. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W ocenie skarżącej organ nie rozważył wpływu planowanych prac na całość chronionego układu urbanistycznego [...] w W. i chronionego układu ul. [...], a ograniczył się jedynie do zbadania skutków tych prac dla przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżącej organ błędnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, jak również nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu. Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca obszernie przedstawiła historyczne uwarunkowania rozwoju [...] W., powtarzając argumenty przedstawione w toku postępowania uzgodnieniowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, iż nie narusza ono prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. W tym miejscu wskazać należy, że przepisy prawa materialnego nie uszczegóławiają w sposób wyczerpujący jaki jest zakres uzgodnienia dokonywanego przez organy konserwatorskie w powyższym trybie. Przyjąć należy, że uzgodnienie jest oparte o uznanie administracyjne. Organ administracji ma zatem obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony, w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Uznanie nie upoważnia bowiem do działania dowolnego - organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Przy orzekaniu w powyższym przedmiocie, organ konserwatorski związany jest zatem wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), w tym celami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy. Ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań mających na celu: zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. W rozpoznawanej sprawie kwestią bezsporną jest, że planowana przez skarżącą inwestycja ma być realizowana w kamienicy położonej przy ul. [...] w W. Kamienica - ze względu na posiadaną wartość zabytkową - decyzją z [...] lipca 1965 r. [...] Konserwatora Zabytków w W. nr [...] została wpisana do rejestru zabytków pod numerem rejestrowym [...] Powyższa decyzja, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, mimo utraty mocy ww. ustawy zachowała swoją ważność (art. 140 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Tym samym, zabytek na dzień wydania rozstrzygnięcia objęty jest ochroną i opieką organów konserwatorskich. Organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu uzgodnieniowym uznały, że powyższa nieruchomość podlega ochronie na podstawie art. 6 ust. 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. obejmuje zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Wskazały jaki będzie wpływ planowanych prac na walory zabytkowe kamienicy przy ul. [...] w W. Zdaniem skarżącej organ nie poddał jednak analizie, czy i jaki wpływ będzie miała planowana inwestycja na całość układu urbanistyczno-architektonicznego [...] W. Do tego sprowadza się spór zainicjowany niniejszą skargą. W ocenie Sądu zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 lit. b w związku przepisem z art. 3 pkt 12 i 13 ww. ustawy, nie może wywrzeć zamierzonego skutku. Zgodnie z definicjami określonymi w art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny" rozumie się przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, zaś za "historyczny zespół budowlany" - powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Podkreślić należy, że zgodnie z powyższymi definicjami - wolą ustawodawcy – jest ochrona zarówno jednego, jak i kilku budynków, rozumianych jako układ urbanistyczny. Nie sposób zatem kwestionować, że organ konserwatorski w ramach swoich kompetencji i zakresu działania nie wziął pod uwagę powyższych definicji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Rozpoznając zażalenie skarżącej M. T. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Organ wypełniając dyspozycję z art. 107 § 3 k.p.a. określił przedmiot ochrony konserwatorskiej oraz obszar w obrębie którego znajduje się teren inwestycji, jak również wskazał dlaczego planowanej inwestycji nie można, z punktu widzenia wymagań tej ochrony, pozytywnie uzgodnić. Organ konserwatorski wskazał, że przedmiotem ochrony jest kamienica przy ul. [...] w W., ale również relacje przestrzenne pomiędzy kamienicą a innymi budynkami usytuowanymi w jej sąsiedztwie. Odnosząc się do podnoszonych w zażaleniu zarzutów dotyczących podobnych rozwiązań na terenie [...] wskazał, że żadne z nich nie miało miejsca w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, tj. przy ul. [...]. Z kolei zmiany polegające na przekształceniu okien na drzwi wejściowe pod arkadami w Pałacu P., znajdującym się w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości nie wywarły znacznego wpływu na wygląd budynku oraz zabytkowy charakter ulicy [...]. Dalej organ podniósł, że wykonanie drzwi wejściowych do lokalu w miejsce okna doprowadzi do zmiany wyglądu elewacji frontowej kamienicy, indywidulnie wpisanej do rejestru zabytków. W świetle powyższego za zasadne należy uznać stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa, skoro skutkowałaby niezachowaniem historycznego układu urbanistycznego kamienicy położonej przy ul. [...] w W. Sąd, dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby rozstrzygnięcie to miało charakter arbitralny, czy też dowolny, jak również, aby organ konserwatorski przekroczył granice uznania administracyjnego. W konsekwencji Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że brak jest merytorycznych podstaw do zakwestionowania wskazanych wyżej ocen. Oceny te obejmują wystarczające wyjaśnienia w zakresie stanu zagospodarowania obszaru objętego ochroną, cechujących ten obszar walorów, mających istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, jak też przyczyn, z powodu których realizację planowanej inwestycji uznać należy za zagrażającą tym walorom. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji