IV SA/Wa 763/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi "P" S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego "P" S.A. z siedzibą w W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) lutego 2008 r., Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, działając w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę P. S.A. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) sierpnia 2007 r., nr (...), reformującą decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2006 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki W. w km (...), w związku z czym uchylił obie powyższe decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją nr (...) z dnia (...) września 2006 r. Wojewoda (...) udzielił Spółce "P." pozwolenie wodnoprawne na wydobywanie piasku z koryta rzeki W. w km (...). W trakcie postępowania, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. pismami z dnia 9 marca oraz 4 kwietnia 2006 r. stwierdził, że badania prowadzone na rzece W. przez Politechnikę W. wykazały niekorzystne procesy korytowe zachodzące na odcinku w. w związku z czym pobór piasku z tego odcinka rzeki powinien być sukcesywnie ograniczany. Uznając argumenty RZGW za zasadne, Wojewoda (...) udzielił pozwolenia nie na wnioskowany okres 5 lat, lecz na czas do 31 października 2007 r. W wyniku odwołania Spółki "P." w części dotyczącej terminu ważności decyzji, Prezes KZGW, decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r., uznał argumenty RZGW, jednakże w celu stworzenia warunków dla prawidłowego zakończenia poboru kruszywa, usunięcia składowiska i zrekultywowania terenu, ważność decyzji wydłużył do dnia 31 maja 2008 r. i w tym zakresie zreformował decyzję Wojewody (...). Skargę na powyższą decyzję Prezesa KZGW złożyła Spółka "P." wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa KZGW i poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w zakresie terminu ważności decyzji. Do skargi dołączono pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia 13 sierpnia 2007 r. w którym RZGW stwierdził, że wykonane Sygn. akt IV SA/Wa 763/08 pomiary zalegania piasku potwierdzają proces odnawialności złoża i potrzebę kontynuowania usuwania przemiałów w tym rejonie rzeki. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia (...) sierpnia 2007 r. Prezes KZGW wskazał, że nie posiadał informacji o przedmiotowym piśmie i wykorzystał informacje zawarte we wcześniejszych dokumentach dołączonych do akt sprawy. Z uwagi na zmianę stanowiska RZGW w W. odnośnie kontynuowania usuwania przemiałów w omawianym rejonie rzeki W., w ocenie organu, istniała potrzeba ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z czym uchylono zaskarżoną decyzję Prezesa KZGW oraz decyzję Wojewody (...). Na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) lutego 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "P." S.A reprezentowane przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego tj. art. 1 ust. 3, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 127 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019) - poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym organ administracji na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi może podjąć decyzję w trybie autokontroli tylko wtedy, gdy dokonuje merytorycznego rozstrzygnięcia, nie może natomiast przekazać sprawy do organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżące przedsiębiorstwo podniosło, że w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych zakwestionowano możliwość ograniczenia się przez organ autokontrolny wyłącznie do rozstrzygnięcia kasatoryjnego - uchylenia rozstrzygnięcia odwoławczego oraz rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i w efekcie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący podniósł, że zgodnie z Komentarzem pod red. Tadeusza Wosia - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2005 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis str. (wydanie I) s. 748 "Decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 powinna rozstrzygnąć o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji. Należy przyjąć, że rozstrzygnięcie takie może zawierać: Sygn. akt IV SA/Wa 763/08 uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy; uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji; - uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. Skarżący wskazał, że nie jest natomiast możliwe (co postuluje J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2004, s. 106) wydanie na podstawie art. 54 § 3 decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja taka oznaczałaby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżąca do sądu administracyjnego ostateczną decyzję organu odwoławczego otrzymywałaby, zamiast orzeczenia organu zewnętrznej, sądowej kontroli, powołanego do kontroli (oceny) legalności decyzji administracyjnych, decyzję kasacyjną, cofającą sprawę do punktu wyjścia, do organu pierwszej instancji. Ochrona interesów skarżącego, zawarta w istocie skargi do sądu administracyjnego, stanowiącej wyraz wyboru przez niego drogi postępowania sądowoadministracyjnego jako jednej z alternatywnych możliwości nadzwyczajnej kontroli zgodności z prawem ostatecznych decyzji, nakazuje taką wykładnię uprawnień przyznanych organowi administracyjnemu, która nie będzie pozostawała w sprzeczności z podstawową funkcją skargi do sądu administracyjnego, jaką jest uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z wniesieniem takiej skargi i w toku postępowania, które ona uruchomiła, nie może - wskutek decyzji kasacyjnej - zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnych w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją." Prawidłowym rozstrzygnięciem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w trybie autokontroli byłoby, zdaniem skarżącego, orzeczenie uchylające obie zaskarżone decyzje organów oraz merytoryczne orzeczenie o ustaleniu nowego terminu ważności decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki W. w km (...) do dnia 31 października 2011 r., gdyż takiego okresu dotyczył wniosek skarżącej. Sygn. akt IV SA/Wa 763/08 Skarżąca spółka podniosła, że decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił treść punktu III decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2006 r. nadał mu nowe brzmienie, ustalając ważność decyzji do dnia 31 maja 2008 r. Pierwotnie Wojewoda (...) w swej decyzji udzielił skarżącej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta rzeki W. z terminem ważności decyzji do dnia 31 października 2007 r. Tymczasem Spółka wnioskowała o ustalenie terminu ważności decyzji na okres 5 lat, tj. do dnia 31 października 2011 r. Należy, zdaniem skarżącej spółki, zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 127 ust. 4 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne na wydobywanie piasku wydaje się na okres do 5 lat. Wojewoda (...) wydał pozwolenie na rok, natomiast Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydłużył okres ważności decyzji o pół roku. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. w piśmie z dnia 13 sierpnia 2007 r., potwierdził, że istnieje konieczność prowadzenia prac bagrowniczych przy usuwaniu przemiału. Trwałość decyzji pozwolenia wodnoprawnego jest niezbędna do prowadzenia podstawowej działalności statutowej przez skarżącą. Ograniczenie okresu ważności decyzji może, zdaniem spółki, prowadzić do zablokowania prowadzenia tej działalności, co skutkować z kolei może wyeliminowaniem skarżącej, prowadzącej działalność od 1988 r. z rynku, na którym obecnie panuje ogromna konkurencja. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego w trybie autokontroli jest art. 54 § 3 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on, że organ, którego działalność lub bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia Sygn. akt IV SA/Wa 763/08 rozpoczęcia rozprawy. Przepis ten stanowi odstępstwo od zawartej w art. 110 Kpa zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tego przepisu, a także fakt, że nie określa on, jakie uprawnienia do orzekania posiada organ, w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco, a tym bardziej w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Oceniając w trybie autokontroli wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 cyt. ustawy). Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydając akt na podstawie art. 54 § 3 winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. I OSK 581/07, Lex 355665). Zadośćuczynienie skardze w całości oznacza, że rozstrzygnięcie ostateczne jest zgodne z oczekiwaniem strony wynikającym ze skargi, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu. Zakres możliwości służących organowi administracji na podstawie tego przepisu jest zatem zdeterminowany interesem skarżącego ujawnionym w treści skargi. Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 cyt. ustawy może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku otwarcia możliwości "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do dalszego skorzystania z art. 138 § 2 Kpa, bowiem jak już wyżej podniesiono sprawa, która przeszła przez tok instancji i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie może powracać na drogę administracyjnoprawną. W rozpoznawanej sprawie Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w trybie autokontroli uchylił swoją decyzję z dnia (...) sierpnia 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2006 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie sprawy dotknięte jest wadą naruszenia prawa procesowego - art. 54 § 3 cyt. ustawy i dlatego musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie Prezesa KZGW prowadzi bowiem do powrotu sprawy na drogę administracyjną, co w świetle powyższych wywodów jest niedopuszczalne. Od momentu bowiem złożenia skargi do sądu administracyjnego dysponentem sprawy jest sąd, a w ramach autokontroli organ administracji może jedynie uwzględnić skargę w całości i nie może dopuścić do sytuacji, w której sprawa, mimo iż przeszła przez tok instancji i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, powraca na drogę administracyjnoprawną. Skarżąca spółka żądała uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia (...) sierpnia 2002 r. w części ustalającej termin ważności decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2006 r. w części ustalającej termin ważności decyzji. Zatem zastosowanie trybu autokontroli wymagało rozstrzygnięcia, uwzględniającego skargę w całości tzn. takiego, które ustaliłoby nowy termin ważności zaskarżonych decyzji. Prezes KZGW mógł w ramach autokontroli uchylić w części własną decyzję i określić nowy termin ważności decyzji. Za niedopuszczalne uznać natomiast należy uchylenie decyzji w całości. Żądania tego rodzaju rozstrzygnięcia strona skarżąca nie zawarła bowiem w skardze do Sądu. W ocenie Sądu, mimo że art. 54 § 3 ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: * uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, * uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, * uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji. Katalog powyższych rozstrzygnięć wyraźnie wskazuje, że w każdym z przypadków organ działający w trybie autokontroli rozstrzyga sprawę merytorycznie z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze do sądu. Nie kieruje sprawy ponownie do organu pierwszoinstancyjnego. Z tego powodu odmienne zachowanie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w niniejszej sprawie oznacza nie tylko wadliwe zastosowanie art. 54 § 3 cyt. ustawy przez powrót sprawy do postępowania odwoławczego, ale także oznacza wkroczenie przez * Sygn. akt IV SAM/a 763/08 organ administracji w sferę, która od momentu złożenia skargi jest oddana do dyspozycji sądu. Z uwagi na charakter naruszenia prawa procesowego - art. 54 § 3 cyt. ustawy, Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów procedury administracyjnej przez organ pozwoliłoby na ocenę zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach, w punkcie II wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.