IV SA/Wa 763/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania M. D. (dalej: skarżąca) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016r. znak [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2011 r. M. D. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że przejęcie na własność Państwa części nieruchomości ziemskich położonych we wsi [...], gmina [...] oraz we wsi [...], gmina [...], nastąpiło z naruszeniem dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. Nr 3 poz. 13 – dalej dekret PKWN), albowiem majątek ten częściowo nie podpadał pod działanie ww. aktu. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji), po rozpatrzeniu wskazanego wyżej wniosku orzekł, że wskazane we wniosku części nieruchomości ziemskiej położonej we wsi [...], gmina [...] i we wsi [...], gmina [...], dla której prowadzona była księga wieczysta "[...]" tom [...] wykaz [...] a następnie zbiór dokumentów [...] o powierzchni całkowitej 282,4037 ha stanowiącej własność I. W. podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) wyżej wskazanego dekretu PKWN. Od wskazanej wyżej decyzji Wojewody odwołanie wniosła M. D. W wyniku rozpoznania wskazanego wyżej odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż nie zostały podjęte wszystkie czynności niezbędne do zgromadzenia materiału dowodowego, nie zbadano charakteru części nieruchomości ani ich ewentualnego funkcjonalnego związania z częścią rolniczą a organ pierwszej instancji również w sposób niejednoznaczny ujął zakres swojego rozstrzygnięcia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2016r. orzekł, że nieruchomość określona, jako zespół dworsko-parkowy na mapie wykonanej metodą graficznego wpasowania oraz dygitalizacji restra pierworysu katastralnego powiat [...], obręb [...], arkusz [...] w skali 1:2000 z 1899r. w aktualną mapę zasadniczą w skali 1:1000 obrębu [...], działkę ewidencyjną nr [...], która stanowi załącznik do decyzji, nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN. W uzasadnieniu organ wskazał na brzmienie obowiązujących przepisów oraz podkreślił, że mając na uwadze treść wniosku M. D. następcy prawnego po I. W., po zgromadzeniu materiału dowodowego organ ustalił, że część majątku, na której znajdował się zespół dworsko-parkowy w [...], w dacie przejęcia dekretem o reformie rolnej, nie był nieruchomością ziemską (rolną) a miał charakter mieszkalno-rekreacyjny. Świadczy o tym jego faktyczne wydzielenie poprzez drogi dojazdowe, założenie na tym terenie parku i usytuowanie budynku mieszkalnego oraz stajni z wozownią. Z położenia i wydzielenia za pomocą bram i dróg dojazdowych wynika, że produkcja rolnicza w majątku [...] była wydzielona i znajdowała się poza obszarem zespołu dworsko-parkowego. Reasumując organ stwierdził zatem, że część nieruchomości - aktualnie działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], z uwagi na charakter zabudowy, przeznaczenie i sposób użytkowania nie mogła służyć produkcji rolnej w znaczeniu przyjętym przez orzecznictwo sądów administracyjnych po uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06. W stosunku do podniesionych we wniosku kwestii przywrócenia prawa własności nieruchomości i wydania decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ wskazał, że w ramach postępowania dekretowego nie jest możliwe przywrócenie prawa własności nieruchomości lub uzyskanie rekompensaty za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa ani wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości dawnemu właścicielowi, jako niezagospodarowanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. D. wniosła odwołanie, w którym zaskarżyła wskazaną decyzję w zakresie w jakim Wojewoda nie orzekł o wyłączeniu spod działania przepisów dekretu PKWN części nieruchomości ziemskich stanowiących lasy i tereny przeznaczone do zalesienia położone we wsi [...], gmina [...] oraz we wsi [...], gmina [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ odwoławczy, Minister) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019r. orzekł o niedopuszczalności odwołania złożonego przez M. D. Organ przyjął bowiem, że w rozpatrywanym przypadku wystąpił brak przedmiotu zaskarżenia. Wojewoda bowiem decyzją z dnia [...] października 2016r. (nr wskazany na wstępie ) rozstrzygnął kwestie podpadania pod przepisy dekretu PKWN wyłącznie określonego w sentencji zespołu dworsko-parkowego. Natomiast złożone odwołanie zawiera zarzuty dotyczące "części nieruchomości ziemskich stanowiących lasy i tereny przeznaczone do zalezienia", które nie były przedmiotem wydanego aktu administracyjnego. Zdaniem organu ponieważ z mocy art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, to niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. A skoro niedopuszczalne jest odwołanie od czynności, która nie jest decyzją, to tym bardziej za niedopuszczalne należy uznać odwołanie od czynności, która nie miała miejsca. A taka sytuacja zaistniała w sprawie, bowiem Wojewoda nie wydał decyzji dotyczącej nieruchomości stanowiących lasy i tereny przeznaczone do zalesienia. Organ wskazał również, że wbrew sformułowaniu zawartemu w odwołaniu, decyzja Wojewody nie składa się z części, dotyczących poszczególnych składowych majątku [...], lecz zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie obejmujące wyłącznie zespół dworsko-parkowy, w zakresie uwidocznionym na mapie poglądowej, nadesłanej przez M. D. Organ odwoławczy przyznał przy tym że w uzasadnieniu decyzji Wojewody z [...] października 2016r. znajduje się wzmianka dotycząca terenów leśnych, lecz nie ma ona charakteru merytorycznej oceny. Skargę na ww. rozstrzygnięcie Ministra wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. D. zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 127 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] obejmuje wyłącznie zespół dworsko-parkowy, podczas gdy Wojewoda [...] w uzasadnieniu wskazanej decyzji z dnia [...] października 2016 r., odniósł się także do terenów zalesionych a zatem skarżącej M. D. przysługuje prawo do odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., także w zakresie dotyczącym terenów zalesionych; art. 134 zd. 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że odwołanie M. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., jest niedopuszczalne ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia, podczas gdy odwołanie przysługuje nie tylko od rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej, ale również od uzasadnienia decyzji administracyjnej; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie, że skarżąca w odpowiedzi na pismo Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. wystąpiła, z pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r., w którym wskazała na liczne dokumenty umożliwiające identyfikację przejętych nieruchomości z aktualnymi działkami geodezyjnymi, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że wniosek M. D. w sprawie rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., został ograniczony do zespołu dworsko-parkowego. Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi szczegółowo umotywowano stawiane zarzuty podnosząc w szczególności, że Wojewoda w decyzji z dnia [...] października 2016r. wprost wypowiedział się, co do wniosku M. D. w zakresie dotyczącym części nieruchomości ziemskich stanowiących tereny zalesione co miało charakter merytorycznej oceny. A zatem nie jest tak jak wskazano w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019r. jakoby części nieruchomości ziemskich stanowiących lasy nie była przedmiotem aktu administracyjnego Wojewody. A zatem Minister błędnie przyjął w zaskarżonym postanowieniu jakoby w sprawie objętej odwołaniem skarżącej brak było przedmiotu zaskarżenia. Podniesiono również, że błędne jest twierdzenie organu odwoławczego, jakoby wniosek skarżącej został ograniczony do zespołu dworsko-parkowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem do Sądu zostało zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019r. (nr wskazany na wstępie) stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016r. (znak wskazany na wstępie) Badając prawidłowość wydania wskazanego wyżej postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna. Zakwestionowane rozstrzygnięcie, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie narusza bowiem prawa w stopniu mogącym powodować uchylenie wskazanego orzeczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wnioskiem z dnia 22 czerwca 2011r. wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność Państwa części nieruchomości ziemskich położonych we wsi [...], gmina [...] oraz we wsi [...] gmina [...] nastąpiło z naruszeniem dekretu z dnia 6 czerwca 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. nr 3 poz. 741 - dalej: dekret PKWN), albowiem majątek ten częściowo nie podpadał pod działanie wskazanego dekretu. Z uzasadnienia wniosku wynika, że zdaniem skarżącej pod działanie dekretu nie podpadała część obejmująca lasy i tereny do zalesienia oraz dom mieszkalny wraz z otaczającym go parkiem oraz zabudowa gospodarcza, gdyż nie mogą być uznane za wykorzystywane na cele rolnicze. W trakcie prowadzonego przez organ postępowania skarżąca została wezwana pismem z dnia 30 marca 2015r. do uzupełnienia dokumentacji strawy poprzez przedłożenie zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. nr 10 poz. 51 z późn. zm. – dalej: rozporządzenie) m. in. mapy graficznego wpasowania nieruchomości, o których wyłączenie z działania dekretu o reformie rolnej występuje, w działki ewidencyjne na terenie, których są położone. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, jak również wezwanie z dnia 14 stycznia 2016r., skarżąca złożyła, wykonaną metodą graficznego wpasowania oraz digitalizacji restra, mapę poglądową w skali 1:2000, dla nieruchomości której dot. wniosek. Z treści mapy, sporządzonej przez inż. K. G. (geodeta uprawniony) wynika, że wniosek skarżącej dot. obecnej działki o nr [...] z obrębu [...], gdzie posadowiony był zespół dworsko-parkowy. Powyższe, jak słusznie uznał organ, stanowiło modyfikację żądania skarżącej w istocie ograniczające żądanie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w zakresie podpadania pod dekret PKWN zespołu dworsko-pałacowego i w tym też zakresie wydane zostało przez organ I instancji rozstrzygniecie. Organ orzekł bowiem, że nieruchomość określona, jako zespół dworsko-parkowy na mapie wykonanej metodą graficznego wpasowania oraz digitalizacji restra pierworysu katastralnego powiat [...], obręb [...], arkusz [...] w skali 1:2000 z 1899r. w aktualną mapę zasadniczą obrębu [...] w skali 1:1000, działkę ewidencyjną nr [...], nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN. A zatem rozstrzygnięcie wydane zostało zgodnie ze zmodyfikowanym zakresem żądania strony z wniosku z dnia 22 stycznia 2011r. i jest ono jednoznacznie i precyzyjnie określone w sentencji tego orzeczenia. Tym samym odwołanie skarżącej od wskazanej decyzji w części w jakiej organ nie orzekł o wyłączeniu spod działania przepisów dekretu PKWN nieruchomości ziemskich stanowiących lasy i tereny przeznaczone do zalesienia położonych we wsi [...], gmina [...] oraz we wsi [...], gmina [...], słusznie zostało uznane za niedopuszczalne. W istocie bowiem skarżąca odwołała się od nieistniejącej części orzeczenia, gdyż w decyzji z dnia [...] października 2016r. Wojewoda nie rozstrzygał o podpadaniu lub nie pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN nieruchomości ziemskich stanowiących lasy lub tereny przeznaczone do zalesienia. Sąd stoi przy tym na stanowisku, że nie jest możliwe skuteczne wniesienie odwołania tylko od uzasadnienia decyzji, chyba że w uzasadnieniu decyzji organ przesądza o uprawnieniu lub obowiązku strony. W niniejszej zaś sprawie zawarte na str. 5 uzasadnienia zapisy (akapit 4 i 5), nie przesądzają o uprawnieniach lub obowiązkach strony. Zdaniem Sądu, który w tym zakresie podziela stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, stanowią one jedynie informację wskazującą na właściwość organu w zakresie nieruchomości ziemskich stanowiących lasy. Na zakończenie Sąd zauważa, że jeżeli zdaniem skarżącej jej wniosek nie został w całości rozpoznany, to zgodnie z przepisem art. 111 § 1 k.p.a. mogła ona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia a nie odwoływać się od orzeczenia w części w jakiej organ nie rozpoznał wniosku skarżącej. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że skoro decyzja z dnia [...] października 2016r. (nr wskazany na wstępie) nie orzekała w zakresie podlegania lub nie pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN nieruchomości ziemskich stanowiących lasy i tereny przeznaczone do zalesienia, to nic nie stoi na przeszkodzie by skarżąca ponowiła wniosek w tym zakresie powołując się, jak to uczyniła w odwołaniu, na treści złożonego do Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w [...] pisma z dnia 27 czerwca 2011r. przekazanego zgodnie z właściwością do rozpoznania Wojewodzie [...]. Mając powyższe na względzie zdaniem Sądu organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył wskazywanych w skardze i opisanych powyżej przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy a co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.