IV SA/Wa 764/19

Dnia 5 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. S. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę. H. S. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2019 r., w którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów nawiezionych na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...], gm. [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Pismem z [...] czerwca 2018 r. skarżący wnieśli w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów nawiezionych na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...]. Swój interes prawny wnioskodawcy wywiedli z uciążliwości obiektu dla środowiska. Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów nawiezionych na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji, po przytoczeniu treści art. 61a § 1 i art. 28 k.p.a., wskazał że organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Przepisy ustawy o odpadach nie wskazują sposobu ustalania kręgu stron postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania nakazu usunięcia odpadów. Zatem wobec braku regulacji o charakterze szczególnym, w postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 26 ustawy o odpadach zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Organ przytoczył art. 26 i art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach i wskazał, że stronami takiego postępowania są posiadacz odpadów oraz podmioty władające nieruchomością, na której zlokalizowane są odpady. Jak już bowiem wskazano, na posiadaczu odpadów ciąży ustawowy obowiązek ich usunięcia (art. 26 ust. 1), zaś władający powierzchnią terenu jest dla organów domniemanym posiadaczem opadów znajdujących się na jego powierzchni (art. 3 pkt 19). Brak jest natomiast regulacji prawnej, która by nakładała obowiązki w zakresie usunięcia opadów na właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której zlokalizowano opady, jak również przyznawała tym podmiotom uprawnienia do żądania czynności w ww. zakresie od organu administracji. Zatem tylko te podmioty można uznać za posiadające interes prawny w sprawie o wydanie decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Skarżący zaś nie mają tytułu prawnego do działki nr [...], nie są posiadaczem odpadów, ani nie są władającymi działką nr [...]. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę obejmującego m. in. działkę nr [...]. W związku z planowaną budową został zgromadzony materiał budowlany w postaci m. in. piachu. Powyższy stan faktyczny nie może zostać zakwalifikowany jako uciążliwość dla środowiska. Z tych względów uznano, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w sprawie, w związku z czym zasadne było wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmownie wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący nie wskazali w jaki sposób stan na działce nr [...] jest uciążliwy dla środowiska, a w szczególności dla ich nieruchomości. Organ pierwszej instancji nie poprzestał jednak na powyższym, pozyskał wskazane dokumenty, potwierdzające brak przymiotu strony przez skarżących. Uchwała OPS 11/99 przywołana przez skarżących odnosi się do ustawy uchylonej w 2001 r., która nie miała zastosowania w niniejszej sprawie. H. S. i M. W. w skardze wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2019 r. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 28 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie nawożenia odpadów na ww. działkę w [...] i zmiany rzędnych jako właściciele sąsiedniej działki nie mają statusu strony postępowania, albowiem po ich stronie brak interesu prawnego, podczas gdy swój interes prawny wywodzą się z norm materialnych prawa cywilnego. W sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego z udziałem skarżących, co w praktyce skutkuje nawiezieniem kilkudziesięciu hałd odpadów na sąsiednie grunty, co oddziałuje na nieruchomość skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2019 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania go z obrotu prawnego. W myśl art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a.") - gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie – zgodnie z art. 61a § 2 K.p.a. - służy zażalenie. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że zacytowany przepis stanowił postawę prawną wydanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów nawiezionych na działkę nr [...] w [...] (utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem). Przedmiotowe postanowienie zostało wydane po wniesieniu wniosku przez skarżących i uznaniu przez organ, że podanie to nie daje skarżącym uprawnienia do skutecznego wszczęcia postępowania na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992, z późn. zm.). Według normy art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Przez posiadacza odpadów – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach – rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Z kolei art. 26 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zatem z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Zatem, wszczęcie tego rodzaju postępowania nie może nastąpić na wniosek, jak tego chcieli skarżący. Norma art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wprowadza więc istotne ograniczenie praw strony, pozbawiając ją możliwości złożenia skutecznego żądania wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, skoro nakazanie posiadaczowi odpadów usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania następuje w drodze decyzji wydawanej z urzędu, czyli postępowanie w tym przedmiocie może się toczyć tylko po jego wszczęciu z urzędu, to żądanie wszczęcia tego rodzaju postępowania, oznacza zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte i stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Powyższe dowodzi, że wniesienie podania przez skarżących musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast, wniosku skarżących nie można było rozważać w kategoriach żądania wszczęcia postępowania wniesionego przez osoby niebędące stroną, jak tego dokonał organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem, że skoro istnieją takie postępowania administracyjne, które wszczęte mogą być wyłącznie z urzędu, to bez znaczenia dla sposobu ich wszczęcia pozostaje kwestia w jaki sposób organ decyzyjny powziął wiadomość o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania (z urzędu). Wiedza organu na ten temat pochodzić może z jego własnych źródeł, jak i z informacji, skarg pochodzących od różnych podmiotów. Oparcie się przez organ na informacji pochodzącej od obywatela i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, która może być wszczęta wyłącznie z urzędu, nigdy jednak nie przekształci tego postępowania we wszczęte na wniosek. Żądanie nigdy nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego "na wniosek strony", w sytuacji gdy dane postępowanie może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Dlatego, bez względu na to, czy wniosek do organu o wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej, która wszczęta może być wyłącznie z urzędu, składa osoba, która w późniejszym, toczącym się z urzędu postępowaniu, wykaże, że przysługuje jej w tym postępowaniu przymiot strony, czy też wniosek składa podmiot nieposiadający interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bo w każdym z tych przypadków może dojść do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25.10.2016 r., sygn. akt II SA/Ol 940/16; wyrok WSA w Gdańsku z 1.10.2014 r., sygn. II SA/Gd 300/14 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wskazane uchybienie organu, Sąd uznał za niemogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem brak przymiotu strony (interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.), jak i zaistnienie tzw. innej uzasadnionej przyczyny, to podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Istota niniejszego postępowania sprowadzała się zatem do oceny legalności odmowy wszczęcia przez organy postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów z wyżej opisanej działki. W przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania organ nie załatwia sprawy merytorycznie, czyli co do istoty, ale rozstrzyga wyłącznie o kwestii formalnej, czyli niedopuszczalności samego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 16.01.2016 r., sygn. akt I OSK 943/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Pismo skarżących wnioskujące o wydanie nakazu usunięcia odpadów z nieruchomości i wezwanie organu do działania w tej sprawie może stanowić jedynie informację o istnieniu nieprawidłowości wymagających sprawdzenia. Innymi słowy, organ w takich sytuacjach jest zobowiązany zweryfikować informacje w nim podane w ramach posiadanych kompetencji i po wyczerpaniu przesłanki z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wszczęcia postępowania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, winien ustalić krąg stron postępowania z urzędu, ewentualnie uznać za stronę postępowania podmioty, które wykażą interes prawny. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji po wniosku skarżących z [...] czerwca 2018 r. podjął czynności wyjaśniające, w ramach których: przeprowadził oględziny działki nr [...] (protokół oględzin z [...] września 2018r.); uzyskał od właściciela ww. działki informację o zamiarze rozpoczęcia procesu budowlanego, do którego chce wykorzystać "materiał" zgromadzony na działce; otrzymał od Starostwa Powiatowego w [...] pismo z [...] października 2018 r. informujące, że decyzją Starosty [...] z [...] października 2018 r. udzielono ww. właścicielowi działki nr [...] pozwolenia na budowę. Opierając się na powyższym, w postanowieniu z [...] października 2018 r. stwierdził, że na spornej działce nie ma odpadów. Sąd jednak zauważa, że według skarżących nawiezienia postępują i dochodzi do podniesienia terenu, zamiar inwestycyjny właściciela działki [...] trwa już od dłuższego czasu - zatem zmiana sytuacji na spornym gruncie wymaga kontroli organu i w przypadku zaistnienia stanu określonego w art. 26 ustawy o odpadach stosownego postępowania. W tym stanie rzeczy, Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.