IV SA/Wa 765/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skarg M. K. i K. S. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi Wnioskiem z dnia 1 marca 2007 r. G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami oraz parkingami, wjazdami na teren inwestycji, siecią i urządzeniami infrastruktury technicznej praz elementami zagospodarowania terenu na dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] i dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...] położonych przy [...] na terenie [...] W. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku zaskarżenia ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Prezydent W. ponownie ustalił warunki zabudowy dla wskazanej we wniosku z dnia 1 marca 2007 r. inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. C., J. W. i M. K. i K. S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent W. - działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze. zm.), ponownie ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. K. i K. S. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...]. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepis art. 10 § 1 i 64 § 4 Kpa, bowiem prowadząc postępowanie pozbawiono strony prawa czynnego udziału w każdym jego stadium. Zdaniem odwołujących się, zaskarżona decyzja narusza również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ponieważ nie zostały w niej wskazane minimalne odległości pomiędzy projektowanym budynkiem, a granicą nieruchomości przy [...]. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji dopuszcza, aby nowoprojektowany budynek miał wysokość taką, jak budynek przy [...], co w ocenie odwołujących się, w sposób rażący burzy relacje przestrzenne pomiędzy budynkami, ponieważ budynki znajdujące się z drugiej strony inwestycji są o wiele niższe od projektowanego budynku. Po rozpoznaniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium, cytując treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, iż analiza ww. przepisów oraz stanu faktycznego i materiału zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z prawem oraz zgodnie z uwzględnieniem wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ odwoławczy podniósł, iż organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. Do decyzji dołączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy, granice obszaru analizowanego i funkcje występujące na tym obszarze. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Kolegium stwierdziło, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W kontekście przedstawionych zarzutów dotyczących naruszenia interesów poszczególnych członków wspólnoty zwrócono uwagę na charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, która jak podkreślono nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy jakkolwiek stanowi o możliwości zagospodarowania terenu, nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie te może bowiem nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Dlatego też, na co zwrócono uwagę, ocena legalności może dotyczyć tylko samej decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie przyszłej, niepewnej możliwości jej wykorzystania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż decyzja nie określa dokładnej lokalizacji planowanej inwestycji na działce, lecz dopuszcza (bądź nie dopuszcza) na danym terenie konkretną zabudowę, bez wskazania jej konkretnej lokalizacji. Stąd, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji w decyzji o warunkach zabudowy zasadnie nie określił minimalnej odległości jaka musi być zachowana między projektowanym budynkiem, a granicą nieruchomości przy [...]. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasadny jest również zarzut naruszenia decyzją organu pierwszej instancji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie, aby nowoprojektowany budynek miał wysokość taką, jak budynek przy [...], w sytuacji, gdy budynki znajdujące się z drugiej strony inwestycji są rażąco niższe do projektowanego budynku. Wskazano, iż analiza akt sprawy potwierdza, że w obszarze tym znajdują się budynki o wysokości identycznej do planowanego, co potwierdza, iż zachodzi możliwość ustalenia parametru wysokości, jak w decyzji organu pierwszej instancji. Odnośnie naruszenia art. 10 § 1 i 64 § 4 Kpa, poprzez pozbawienie stron prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania Kolegium stanęło na stanowisku, że uznanie za stronę postępowania wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd, jest wystarczające aby uznać, ze interesy poszczególnych jej członków nie są w postępowaniu naruszone. W konsekwencji Kolegium uznało, że wszystkie strony niniejszego postępowania brały w nim udział. Od decyzji tej jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K. i K. S. - właściciele wyodrębnionego lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym przy [...] i współwłaściciele ww. działki oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Skarżący ponownie podnieśli zarzuty i argumenty powołane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a dotyczące rażącego naruszenia przepisów art. 10 § 1, art. 28 i 64 § 4 Kpa wobec bezpodstawnego pozbawienia właścicieli lokali położonych w budynku przy [...] prawa do udziału w przedmiotowym postępowaniu, braku wyznaczenia w decyzji organu pierwszej instancji linii zabudowy planowanej inwestycji od nieruchomości [...], błędnego wyznaczenie obszaru analizowanego oraz błędnego określenie wysokości nowoprojektowanego budynku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] lutego 2012 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami oraz parkingami, wjazdami na teren inwestycji, siecią i urządzeniami infrastruktury technicznej praz elementami zagospodarowania terenu na dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...] i dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...] położonych przy [...] na terenie [...] W. Na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wobec tego zastosowanie znajdują przepisy art. 50 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie spełnienie jednego z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wyjaśnienia czy warunki określone w art. 61 ust. 1-5 zostały spełnione. Powołany przepis wskazuje, że niezwykle istotnym dla określenia warunków zagospodarowania terenu jest dostosowanie nowej zabudowy do cech i parametrów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Ta zasada dobrego sąsiedztwa ma prowadzić do ukształtowania przestrzeni tworzącej harmonijną całość oraz uwzględnienia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno - gospodarczych, środowiskowych, kulturowych. Kontynuacja funkcji o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że zabudowa (lub nowy sposób użytkowania obiektu) musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to że, nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Gdy natomiast wykazana zostanie sprzeczność pomiędzy zabudową istniejącą a planowaną przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku zatem gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie powinien odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. W celu zapewnienia realizacji wskazanych powyżej wymagań organ wydający decyzję przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Cechy jakim odpowiadać musi nowa zabudowa określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z nakazem wynikającym z § 3 ww. rozporządzenia - wokół działki budowlanej wyznacza się obszar analizowany i na nim przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, z akt administracyjnych sprawy, m.in. załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy (załącznik mapowy) wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zgodny z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, sporządzonej w skali 1:1000, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem do strony wschodniej, zachodniej i południowej. W celu zachowania odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki organ pierwszej instancji, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., poszerzył od strony północnej teren analizy do punktu D o tereny zielone. Wobec tego podnoszony w tym zakresie zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący wadliwego wyznaczenia linii zabudowy planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy, uwzględniający specyfikę lokalizacji działki objętej wnioskiem, wyznaczył linie zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od strony [...] nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została przez istniejącą zabudowę po północno-zachodniej stronie terenu inwestycji. Nie może odnieść natomiast zamierzonego skutku zarzut skarżących wskazujący na obowiązek organu pierwszej instancji określenia minimalnej odległości jaka musi być zachowana pomiędzy projektowanym budynkiem, a granicą nieruchomości przy [...]. Jak słusznie wskazano w decyzji organu pierwszej instancji, na etapie ustalenia warunków zabudowy nie podlegają analizie odległości planowanej zabudowy od istniejących budynków sąsiednich. Jednocześnie podnoszone przez skarżących kwestie ewentualnego pogorszenia dotychczasowych warunków zamieszkania mieszkańców budynku przy ul. [...] z powodu zmniejszenia dopływu światła w razie realizacji przedmiotowej inwestycji, nie może stanowić materiaInopranwej podstawy wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ kwestii tej nie bada się na tym etapie postępowania inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jego pierwszy etap - ustalający. Ustala bowiem, czy realizacja danej inwestycji na określonym terenie jest dopuszczalna. Nie zezwala natomiast na rozpoczęcie inwestycji. Tym samym na tym etapie postępowania inwestycyjnego nie wiadomo jeszcze, czy w ogóle dojdzie do realizacji zamierzonej inwestycji. W związku z tym zbadanie, czy planowana inwestycja np. ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń innych budynków, spowoduje zagrożenie dla sąsiednich budynków (np. znajdujących się na działkach ew. nr [...]) czy spowoduje niedopuszczalny hałas i drgania, a więc czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób również prawidłowy określiły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej inwestycji. Należy mieć na uwadze, iż planowana inwestycja polegać będzie na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o grzbietowym układzie rzutu, tj. składającego się z części głównej usytuowanej prostopadle do [...] i odchodzących od niej czterech poprzecznych krótszych skrzydeł opadających tarasowo w stronę sąsiednich budynków jednorodzinnych. Analiza akt sprawy potwierdza, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przedmiotowej inwestycji została wyznaczona w sposób prawidłowy, bowiem uwzględniający sąsiedztwo od strony zachodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości 25,0 m (VII kondygnacji), natomiast od strony wschodniej- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wysokości 8,0 m. (II kondygnacje). Planowana inwestycja będzie zatem nawiązywać wysokością głównego korpusu projektowanego budynku do wysokości budynku wielorodzinnego usytuowanego od strony zachodniej, natomiast od strony wschodniej - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku - opadającej tarasowo- będzie nawiązywać do budynków jednorodzinnych. Należy zatem uznać, iż organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy i dokładny przeanalizował wysokości sąsiednich budynków, wyjaśnił dlaczego przyjęły dla głównego korpusu budynku wysokość 20,5 m (VI kondygnacji z możliwością nadbudowy do max. 24,0 m.- VII kondygnacji), natomiast dla czterech części budynku przyległych do głównego korpusu, usytuowanych prostopadle do niego od strony istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - wysokości obniżające się tarasowo od 17, 8 m (V kondygnacji) do max. 8,0 m. (II kondygnacje). Ustalenia te pozostają w zgodzie z § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego, w sytuacji gdy sąsiednie nieruchomości są zabudowane, a planowana inwestycja dostosowana jest do istniejącej zabudowy zarówno pod względem urbanistycznym jak i architektonicznym, a także możliwa do pogodzenia z dotychczasową funkcją zabudowy, przyczyną rozstrzygnięcia odmownego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sytuacja taka nie zachodzi jednakże w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1, art. 28 i art. 64 § 4 Kpa poprzez pozbawienie stron - członków wspólnoty mieszkaniowej [...] udziału w toczącym się postępowaniu należy uznać, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Kwestia posiadania interesu prawnego przez poszczególnych członków wspólnot mieszkaniowych budzi w orzecznictwie sądowym liczne kontrowersje. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi jednak na stanowisku, iż jeżeli którykolwiek z członków wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny interes w występowaniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy w charakterze strony, to winien być uznany za stronę tego postępowania (por. wyrok z dnia 21 lipca 2004 roku, IV SA 2061/02 LEX 158921, wyrok z dnia 19 października 2004 roku IV SA 1522/03 LEX 160791). W niniejszej sprawie skarżący zostali dopuszczeni do udziału w postępowaniu odwoławczym, a tym samym uznani za strony toczącego się postępowania. Potwierdza to okoliczność merytorycznego rozpoznawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ich odwołań zarówno od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. jak i decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.