IV SA/Wa 765/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Burmistrza Gminy K. Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przyłączy do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [...] z obrębu [...] położonej w K. przy ul. [...] oraz ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek nr [...] z obrębu [...] położonej w K. przy ul. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Powyżej opisaną decyzją organ pierwszej instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działek o nr ew. nr [...] z obrębu [...] położonych w K. przy ul. [...]. Wnosząca odwołanie Wspólnota Mieszkaniowej [...] podniosła, że inwestycja nie posiada jej zdaniem wjazdu i wyjazdu z osiedla Wspólnoty na drodze nr [...] ponieważ droga jest zbyt wąska. Podniesiono, że transport materiałów budowlanych niezbędnych do realizacji nowej inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i późniejszy ruch samochodów osobowych mieszkańców nowej inwestycji spowoduje zakorkowanie ulicy. Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości powinno być wyraźnie uzasadnione, zwłaszcza, że w myśl przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), uwzględnianie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedną z podstawowych zasad obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 powyższej ustawy, w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po dokonaniu wskazanych ustawowo uzgodnień z wskazanymi organami. Ponadto art. 61 wskazuje, kiedy możliwe jest wydanie warunków zabudowy. W myśl art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie, że teren inwestycji odpowiada wymienionym wyżej warunkom wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przez organ administracyjny rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego zasady regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Zdaniem organu odwoławczego charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji zawarta we wniosku inwestora pozwoliła na stwierdzenie, że zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Przepis § 3 powyższego rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy", ust. 2 zaś stanowi "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium wskazało, że jako złącznik graficzny została do decyzji załączona mapa w odpowiedniej skali i na podstawie tej mapy organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany, w którym znalazły się obiekty, które pozwoliły na określenie funkcji, gabarytów i parametrów dla inwestycji, którą planował inwestor. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona analiza, stanowiąca załącznik do decyzji, określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określanymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, a dotyczących obaw o zbyt wąską drogę i o "zakorkowanie" ulicy, Kolegium wskazało, że nie są zasadne i nie mają znaczenia dla bytu rozstrzygnięcia. Ponadto z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić bowiem każdy podmiot, nie musi legitymować się prawem dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, zaś organ nie jest uprawniony do badania tej kwestii. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez niewskazanie adresatów zaskarżonej decyzji; 2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia szerokości drogi ul. [...] w K. przez działkę ew. nr [...] prowadzące do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa; 3. naruszenie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690) poprzez ustalenie warunków zabudowy bez uwzględnienia minimalnej szerokości dojścia i dojazdu do działki budowlanej nr [...] przy ul. [...] w K., jak wynika z powołanego przepisu. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wspólnoty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wspólnoty opisał stan faktyczny i prawny sprawy, szczegółowo rozwijając podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przechodząc do rozważań natury merytorycznej wskazać wypada na oczywistą, acz fundamentalną kwestię, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 powyższej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, wyznaczono prostokąt o wymiarach ok. [...] m wokół terenu inwestycji, zgodnie z § 3 rozporządzenia. Zdaniem składu orzekającego, nie można w tym zakresie poczynić organowi żadnego zarzutu. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził, że znajdują się działki sąsiednie, także dostępne, z tej samej, co teren inwestycji, drogi publicznej, które są zabudowane. Przeprowadzono więc analizę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy tych działek oraz zagospodarowania terenu, w celu określenia cech reprezentatywnych dla zabudowy tego rejonu miasta i sprawdzenia czy możliwa jest kontynuacja tych cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wnioskowanej inwestycji. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej w chwili obecnej inwestycji, nie można wyprowadzić wniosku o ich wzajemnej sprzeczności. Obszar analizowany jest zróżnicowany funkcjonalnie. Występuje w nim zarówno intensywna zabudowa wielorodzinna jak i zabudowa jednorodzinna wolnostojąca oraz zabudowa gospodarcza. Zatem planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego będzie kontynuowało rodzaj i funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W tym miejscu przytoczyć należy tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r. (sygn. akt: II SA/Go 2/09, Lex Nr 530025), którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a która to teza wyjaśnia, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Podkreślić należy również, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (a także na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego Prawa budowlanego) nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Innymi słowy, sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę. Jednocześnie zaznaczyć należy, że podnoszone w skardze twierdzenia dotyczące szerokości drogi, bezpieczeństwa ruchu pieszych na tym etapie postępowania nie mają żadnego znaczenia. Kwestie uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), to wskazać należy, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych, i co za tym idzie może być bezpośrednio stosowane jedynie w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z samego brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika, iż przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a co za tym idzie brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu prowadzonym na postępowaniu odrębnej ustawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa bowiem wbrew twierdzeniom zawartym w skardze decyzja wskazuje adresatów zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o oddaleniu skargi.