IV SA/Wa 765/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia I. L., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Parku Narodowego [...] z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego w ramach siedliska rolnego. W uzasadnieniu Minister Środowiska przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. Wójt Gminy C. wystąpił do Dyrektora Parku Narodowego [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego w ramach siedliska rolnego wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] w miejscowości P.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor Parku Narodowego [...], na podstawie art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że działka znajduje się w otulinie Parku Narodowego [...], a planowana inwestycja stanowi zagrożenie zewnętrzne dla przyrody tego Parku. Działka, na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego znajduje się w otoczeniu zwartego kompleksu leśnego, w korytarzu ekologicznym wyznaczonym w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla Parku Narodowego [...] (Dz.U. Nr [...], poz. [...]). Powstanie nowego obiektu na działce nr [...] doprowadzi do całkowitej dysfunkcyjności korytarza ekologicznego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego I. L., Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Parku Narodowego [...] z dnia [...] marca 2016 r., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi zagrożenie zewnętrzne dla przyrody Parku Narodowego. Przedsięwzięcie, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się w całości w otulinie Parku Narodowego [...], określonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] maja 1996 r. w sprawie Parku Narodowego [...] (Dz.U. Nr [...], poz. [...]), w odległości ok. 1,5 km od granic tego Parku. Działka położona jest na terenie niezabudowanym, w otoczeniu zwartego kompleksu leśnego oraz rzeki B.. Istniejąca zabudowa siedliskowa jest rozproszona – stanowią ją dwa siedliska: najbliższe siedlisko (działka nr [...]) oddzielone korytem rzeki w odległości 80 m od inwestycji oraz budynek na działce nr [...] oddalony około 200 m od inwestycji. Za zagrożenie zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego, w rozumieniu art. 5 pkt 29 w związku z art. 5 pkt 14 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) należy uznać czynniki pośrednie, które mogą prowadzić do obniżenia wartości przyrodniczej samego parku narodowego, a w sytuacjach szczególnych przyczyniać się nawet do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody. Charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem, dla którego utworzono park narodowy, a także wyznaczono jego otuliną, jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka. Teren przewidziany pod planowaną inwestycję stanowi część Ostoi Ptaków o znaczeniu międzynarodowym. Działka, na której planowana jest inwestycja corocznie jest wykorzystywana jako lęgowisko przez chronione gatunki ptaków. Realizacja zabudowy spowoduje zmniejszenie obszarów żerowisk i lęgowisk tych cennych gatunków, bez możliwości alternatywnego wyboru innych terenów. Ponadto, na terenie Parku Narodowego [...] i jego otuliny znajdują się bardzo ważne jednostki korytarzy ekologicznych w skali krajowej, regionalnej (węzeł ekologiczny) i lokalnej. Park Narodowy leży w obszarze węzłowym [...], a działka nr [...] w korytarzu [...] – rzeka B.. Teren działki stanowi istotne miejsce żerowania jeleniowatych w okresie zimowym, ze względu na jej położenie corocznie obserwuje się tu przemieszczanie dużych ssaków w drodze do wodopoju. Pomimo pobliskiej obecności zabudowań (około 200 m), zachowała się tam pełna funkcjonalność przejścia dla zwierząt. Lokalizacja planowanej inwestycji w terenie dotychczas otwartym, niezabudowanym, w otulinie Parku, będzie skutkowała odstraszaniem migrujących w tym obszarze gatunków. W skardze na postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący I. L. zarzucił naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, z zaskarżonego postanowienia nie wynika dlaczego nie można zrealizować zamierzonej inwestycji. Organ potwierdził, że planowana inwestycja związana jest z rozbudową gospodarstwa rolnego. Plan Ochrony Parku dopuszcza zabudowę związaną z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Ustalenia organu dotyczące zagrożeń są całkowicie dowolne. Dowolne są stwierdzenia, że dojazd do działki będzie powodował emisję światła samochodów, w sytuacji gdy obecnie również można dojeżdżać do działki. Ochrona przyrody nie stoi w sprzeczności z możliwością zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, skoro sam plan ochrony parku taką zabudowę dopuszcza. Ponadto skarżący nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Przytaczając takie zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w zaskarżonym postanowieniu organ zaprezentował dogłębną analizę przyrodniczą obszaru oraz szczegółowe uzasadnienie dla braku wyrażenia zgody na zabudowę działki nr [...]. Ponadto w Planie Ochrony Parku Narodowego [...] jedynie wskazano konieczność utrzymania terenów rolnych w miejscach krytycznych w otulinie Parku, również w miejscu planowanego zamierzenia inwestycyjnego jako strefy wolnej od nowej zabudowy, dzięki której ograniczone są oddziaływania antropogeniczne zagrażające elementom przyrodniczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dyrektor parku narodowego dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 K.p.a., w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny. Teren planowanej inwestycji znajduje się w otulinie Parku Narodowego [...], co wynika z § 6 ust. 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] maja 1996 r. w sprawie Parku Narodowego [...] (Dz.U. Nr [...], poz. [...]), w odległości ok. 1,5 km od granic tego Parku. Ustawa o ochronie przyrody wyczerpująco reguluje różnorodne aspekty tworzenia i funkcjonowania parku narodowego. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Ustawodawca ustanowił różnego rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku, w tym zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Jakkolwiek w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody, to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08). W ocenie Sądu, Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu wykazał, że planowana przez skarżącego inwestycja nie jest możliwa do pogodzenia z funkcją ochronną otuliny Parku Narodowego [...]. Ustalenia Ministra w tym zakresie, wbrew zarzutom podnoszonym w skardze, nie są dowolne. W postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Środowiska przedstawił analizę celu otuliny w części obejmującej działkę nr [...] i wskazał jakiego rodzaju zagrożenia dla realizacji tego celu niesie ze sobą dopuszczenie do lokalizacji wnioskowanej przez skarżącego inwestycji (budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego w ramach siedliska rolnego wraz z urządzeniami budowlanymi). Organ poparł swoją ocenę stosownymi w tym względzie opracowaniami analitycznymi i sprawozdaniami z monitoringu, w szczególności: T. Wilk, M. Jujka, J. Krogulec, P. Chylarecki, Ostoje ptaków o znaczeniu międzynarodowym w Polsce, OTOP 2010; notatki służbowe z dnia 6 i 8 czerwca 2016 r. z bieżących obserwacji przyrodniczych sporządzone przez pracowników Parku Narodowego [...], pismo RDOŚ w G. z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Organ ustalił, że działka nr [...] znajduje się na części Ostoi Ptaków o znaczeniu międzynarodowym. Działka, na której planowana jest inwestycja corocznie jest wykorzystywana jako lęgowisko przez chronione gatunki ptaków (zimorodek, lerka, gągoł). Realizacja zabudowy spowoduje zmniejszenie obszarów żerowisk i lęgowisk tych gatunków, bez możliwości alternatywnego wyboru innych terenów. Ponadto teren działki stanowi istotne miejsce żerowania jeleniowatych w okresie zimowym, ze względu na jej położenie corocznie obserwuje się tu przemieszczanie dużych ssaków w drodze do wodopoju. W rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego [...] jako potencjalne zagrożenia zewnętrzne dla parku zidentyfikowano przerwanie powiązań przyrodniczych Parku z otoczeniem, co doprowadza do zubożenia gatunkowego grzybów, roślin i zwierząt w Parku. Jako sposób eliminacji lub ograniczenia zagrożeń i ich skutków wyznaczono dążenie do ograniczenia zabudowy istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo. Z załącznika nr [...] do powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. (Ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych) wynika, że w zakresie ochrony fauny i flory należy dążyć do ograniczenia zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, m.in. w strefie, w której znajduje się działka nr [...]. Jakkolwiek rozporządzenie w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego [...] w części dotyczącej wytycznych do ustaleń do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie wyklucza możliwość lokalizowania inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych, to nie oznacza to, że Plan Ochrony Parku wprost dopuszcza lokalizowanie zabudowy siedliskowej na działce skarżącego. Jak słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę organ, w odniesieniu do otuliny rozporządzenie w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego [...] zawiera jedynie wytyczne w formie ustaleń dla studiów i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przy czym, z wytycznych tych wynika obowiązek wprowadzenia ustaleń w zakresie ograniczenia zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo. Jak ustalił Minister Środowiska działka nr [...] znajduje się w korytarzu [...] – rzeka B., będącym istotnym korytarzem ekologicznym. Realizacja zabudowy w postaci domu jednorodzinnego i budynku gospodarczo-garażowego w ramach siedliska rolnego na tej działce może prowadzić do dysfunkcji tego korytarza ekologicznego, ponieważ prowadzi do zagęszczenia na tym obszarze dotychczas mocno rozproszonej zabudowy (najbliższa zabudowa - po tej samej stronie rzeki B. znajduje się w odległości około 200 m). W konsekwencji organ miał podstawy do przyjęcia, że planowana inwestycja jako bariera architektoniczna stwarza zagrożenie wynikającego z działalności człowieka i z tego względu nie jest możliwa do pogodzenia z funkcją ochronną otuliny Parku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji należy podnieść, że prawo własności traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści, w porównaniu z innymi prawem, w stosunku do rzeczy, nie jest jednak prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem w swojej treści niczym nieograniczonym. Konstytucyjnie chronione prawo własności, które obejmuje prawo do korzystania z nieruchomości, w tym prawo do jej zabudowy, podlega ograniczeniom ustawowym (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu często powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP daje podstawy do ograniczenia w uzasadnionym zakresie prawa własności. Jakkolwiek negatywne uzgodnienie planowanej inwestycji stanowiące podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pociąga ze sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącego, który tym samym nie może w pełnym zakresie korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, to ograniczenie prawa własności w tym zakresie jest dopuszczalne, albowiem za wystarczającą podstawę tego ograniczenia należy uznać przepisy art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody dotyczące otulin. Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, Minister Środowiska jednoznacznie wskazał o ochronę jakich wartości chodzi i wykazał, w świetle materiału dowodowego, że wartości te są na tyle ważne i znaczące, że ich ochrona wymaga ograniczenia uprawnień skarżącego, w zakresie możliwości zabudowy należącego do niego terenu. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o możliwości zebrania materiału dowodowego zostało wysłane w lipcu 2016 r. Skarżący zawiadomienie to odebrał w dniu 12 sierpnia 2016 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych). Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że Minister Środowiska słusznie utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Parku Narodowego [...] z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego w ramach siedliska rolnego. Natomiast podnoszone przez skarżącego zarzuty nie są zasadne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę w całości.