IV SA/Wa 766/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nie wyrażenia zgody na odstępstwo od zakazów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku, Nr [...] Minister Środowiska nie wyraził zgody na odstępstwo od zakazów obowiązujących w parku narodowym na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1, 6, 9, 15, 18 i 20 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, zakładanych do naruszenia w związku z planowana inwestycją. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że Dyrektor Generalny P. S.A. Oddział W., wystąpił do Ministra Środowiska z wnioskiem o odstępstwo od zakazów obowiązujących w parkach narodowych, w związku z planowaną inwestycją, polegającą na budowie dwóch torów elektroenergetycznych linii kablowych o napięciu 110 kV oraz jednego toru linii kablowej o napięciu 15 kV wraz z traktem światłowodowym, umożliwiających zasilanie planowanej stacji elektroenergetycznej 110/15kV C., na działkach o nr: [...], [...], [...] obrębu ewidencyjnego D.; [...] obrębu ewidencyjnego D.; [...] obrębu ewidencyjnego I.; [...] obrębu ewidencyjnego L.; [...], [...], obrębu ewidencyjnego P.; [...], [...] obrębu ewidencyjnego K., położonych w gminie L. i gminie C., stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w trwałym zarządzie [...] Parku Narodowego. Planowana przez wykonawcę inwestycja, zgodnie ze wskazanym wnioskiem, zakłada naruszenie granic [...] Parku Narodowego i ma przebiegać przez część jego obszaru. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż projektowana inwestycja ma być w części realizowana na obszarze Parku. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy, w parku narodowym zabrania się budowy iub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż park narodowy tworzy się w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody ożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenie zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. Art. 15 ust. 3 ustawy stanowi, iż minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, może zezwolić na odstępstwa od zakazów przewidzianych w ust. 1 tego artykułu, jeżeli jest to uzasadnione występowaniem przesłanek i pod warunkami określonymi w tym przepisie. Z przepisu tego wynika, że wystarczające do wydania decyzji jest spełnienie wymienionych w nim warunków. W przypadku przedmiotowej inwestycji zastosowanie będzie miał punkt 2 wskazanego przepisu gdyż budowa linii kablowej powinna być uznana za inwestycję liniową celu publicznego. Kolejnym warunkiem koniecznym do udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazów obowiązujących w Parku jest brak rozwiązań alternatywnych. W przekazanym do Ministra Środowiska wniosku z października 2010 roku inwestor wskazuje, poza preferowanym przez niego wariantem przebiegającym przez obszar Parku, dwa alternatywne rozwiązania, których celem było wyprowadzenie ciągów liniowych (mocy) z istniejącej stacji RPZ L. oraz stacji systemowej 400/110 kV M., celem zasilania planowanej stacji 110/15 kV C. i powiązania jej z istniejącą stacją 110/15 kV L. i 400/110 kV M. Budowa ciągów liniowych 110 kV i 15 kV jest częścią przedsięwzięcia mającego na celu zwiększenie niezawodności sieci dystrybucyjnej oraz możliwości przyłączeniowych odbiorców zlokalizowanych na terenach gminy C. oraz miasta i gminy L. Planowana inwestycja ma być realizowana w celu zaspokojenia potrzeb w sektorze usługowo - przemysłowym gminy C. oraz miasta i gminy L. i w żadnym przypadku nie dotyczy zaspokojenia potrzeb Parku. Wariant LKI-CZO 1 zakłada realizację ciągu liniowego z wykorzystaniem pasa drogowego drogi krajowej nr [...], i polega na wykonaniu w wykopie linii kablowej. Z punktu widzenia ochrony Parku, zdaniem Ministra, jest to wariant najkorzystniejszy, preferowany przez Dyrektora Parku, Radę Naukową Parku oraz Ministra Środowiska. Duży zakres robót drogowych przewidywany w trakcie generalnej przebudowy wskazanej drogi sprawia, że nieprzekonywujące jest wyrażone w piśmie z dnia 30 grudnia 2008 roku, znak: [...] negatywne stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odnośnie do możliwości ulokowania dodatkowo, tak ważnej dla rozwoju zainteresowanych gmin inwestycji. Niezrozumiałe jest również dla Ministra Środowiska powoływanie się w treści wymienionego pisma na przepisy ustawy o drogach publicznych zabraniające lokalizacji urządzeń w pasie drogowym, a co za tym idzie proponowanie innych rozwiązań, w tym w obszarze Parku na gruntach Skarbu Państwa. Zdaniem Ministra Środowiska, GDDKiA oraz inwestor patrzą na sprawę jednostronnie, nie uwzględniając faktu, że prowadzenie inwestycji, która nie służy celom parku narodowego, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy jest w równym stopniu zabronione. Planowana inwestycja o charakterze elektroenergetycznym nie leży w interesie Parku. W przyszłości może się okazać, np. w przypadkach nadzwyczajnych, związanych z awariami, a tym samym z koniecznością użycia sprzętu mechanicznego, że będzie inwestycją wpływającą negatywnie na wartości przyrodnicze Parku. Zdaniem Ministra, należy również zaznaczyć, że planowana inwestycja elektroenergetyczna, będzie wspierać dynamiczną urbanizację gminy C. Dyrektor Parku jest na etapie konsultacji projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., który to dokument pokazuje wielkie zamierzenia inwestycyjne, m.in. budowy osiedli mieszkaniowych na obszarze gminy C., położonych w otulinie Parku. Zdaniem Ministra Środowiska, biorąc pod uwagę zbieżność czasową przy realizacji tak dużej inwestycji jak przebudowa drogi krajowej nr [...] do rangi drogi ekspresowej [...], umieszczenie linii kablowych i traktu światłowodowego w miejscu gdzie planowane są tak duże roboty ziemne z racji charakteru inwestycji drogowych, nie powinno stwarzać większego problemu technologicznego i prawnego. Tym bardziej, że planowana inwestycja może być zrealizowana w sąsiedztwie pasa drogowego. Wariant LKI-CZO 2. oparty jest o technologię kablowo-napowietrzną oraz pas technologiczny obejmujący częściowo grunty Parku. Jak wskazuje inwestor w złożonym wniosku, realizacja wariantu wiąże się z przebiegiem inwestycji przez tereny obejmujące znaczną ilość działek prywatnych, w tym o nieustalonym statusie prawnym. Nadto władze gminy C. wskazały na dużą ilość terenów krzyżowanych przez planowane linie elektroenergetyczne (tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową). W związku z powyższym inwestor odstąpił od realizacji wariantu. Zdaniem Ministra Środowiska, realizacja wskazanego wariantu powinna być ponownie rozpatrzona przez inwestora tym bardziej, że linia oparta o technologię kablowo napowietrzną z punktu widzenia bezpieczeństwa, posiada podobne zabezpieczenia jak linia kablowa prowadzona w wykopie, a ponadto jest zdecydowanie tańszym rozwiązaniem. Problemy własnościowe nie powinny stanowić w tym przypadku istotnej bariery, uniemożliwiającej realizację inwestycji, wymagają jednak przeprowadzenia indywidualnych uzgodnień z właścicielami gruntów. Wariant LKI-CZO 3. zakłada realizację inwestycji w wykopie w obszarze Parku. Długość wykopu w obszarze Parku ma wynosić 7133 m, w tym na gruntach Skarbu Państwa, dalej jako SP, w zarządzie Parku 4705 m. Powierzchnia pasa technologicznego w obszarze Parku ma wynosić 11412,8 m2 w tym na gruntach SP w zarządzie Parku 7528 m2. Inwestycja ma przebiegać głównie przez lub w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów objętych ochroną czynną, na których realizowane są lub planowane do realizacji zabiegi ochronne; ochroną krajobrazową dotyczącą obszarów zurbanizowanych (dwa przypadki) oraz ochroną ścisłą oddziały 10l i 10m w Obszarze Ochrony Ścisłej K., dalej OOS K. Ochrona ścisła, zgodnie z zapisem art. 5 pkt. 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody polega na całkowitym i trwałym zaniechaniu ingerencji człowieka w stan ekosystemów, tworów i składników przyrody oraz w przebieg procesów przyrodniczych na obszarach objętych tą ochroną. Jest to więc najwyższa kategoria ochrony, wyznaczona w ustawowej formie ochrony przyrody jaką jest park narodowy, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowany przez inwestora zakres prac przy wykonywaniu zamierzenia inwestycyjnego poza bezpośrednim negatywnym wpływem na wskazany obszar Parku, a związany z hałasem, spalinami, zakłócaniem ciszy, możliwością przecieku do gleby płynów eksploatacyjnych, wzmożoną eksploracją, może spowodować także zmiany stosunków wodnych nie tylko w miejscu realizacji wykopu, którego głębokość ma wynieść ok. 1,7 m., a szerokość ok. 1,6 m ale na większej powierzchni chronionego obszaru Parku. OOS K., o powierzchni ok. 106 ha został objęty wskazaną kategorią ochronności od 1977 roku. Występują tu głównie bory mieszane świeże i wilgotne z fragmentami olsów i turzycowisk w zagłębieniach między wydmowych. W składzie drzewostanów na siedliskach borowych dominuje sosna w wieku ponad 150 lat. Obszar ten stanowi ostoję zwierzyny, zwłaszcza dla łosi, w pobliżu jest miejsce gniazdowania bociana czarnego. Wymienione wyżej zagrożenia związane z realizacją planowanej inwestycji, jej rozmiarami oraz dalszą eksploatacją (awarie) mogą przyczynić się do całkowitego zaniku występujących aktualnie w tym miejscu gatunków flory i fauny, w pierwszej kolejności związanych z obszarami wilgotnymi i uwodnionymi. Biorąc pod uwagę zapisy art. 15 ust. 1 oraz ust. 3 pkt. 2 zdaniem Ministra Środowiska, stwierdzić należy, że planowana inwestycja nie służy celom Parku i może być zrealizowana w wariancie umożliwiających jej przebieg poza obszarem Parku. Decyzją z dnia [...] marca 2011 roku, Nr [...] Minister Środowiska po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. S.A. z siedzibą L., utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...] lutego 2011 roku. Zdaniem Ministra istnieją rozwiązania alternatywne do proponowanego przebiegu inwestycji poprzez obszar Parku i rozwiązania te są możliwe do zrealizowania. Bezzasadne jest, zdaniem Ministra, rozpatrywanie w niniejszej sprawie zagadnienia kompensacji przyrodniczej. Kompensacja przyrodnicza konieczna jest do przeprowadzenia przez inwestora, w momencie uzyskania zgody na realizację zamierzonej inwestycji, a taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanym przypadku. Minister Środowiska wskazał, że uzyskał negatywną opinię Dyrektora Parku odnośnie do planowanego przez inwestora zamierzenia, co zostało wykazane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zastrzeżeń zawartych w we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż możliwość wydania przez Ministra Środowiska zgody na odstępstwo od zakazów obowiązujących w parku narodowym na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy, uzależniona jest wprost od sytuacji formalno - prawnej spełniającej wszystkie wskazania formalno prawne, w tym konkretnym przypadku określone w art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy. Rozpatrując wniosek inwestora, zdaniem Ministra, postępował on zgodnie z istniejącym upoważnieniem, wskazanym przez ustawodawcę, nie przekraczając granic tego upoważnienia. Dlatego wszelkie sugestie dotyczące dopuszczalności odstępstw, uznać należało za chybione. Przeprowadzone postępowanie administracyjne, w tym opinia Dyrektora Parku, zdaniem Ministra, bezspornie wykazały, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie służy celom Parku, co zostało wykazane w uzasadnieniu do pierwszej decyzji. Inwestor we wniosku nie wskazał, iż planowane przez niego do zagłębienia urządzenia są bezawaryjne. Należy również wziąć pod uwagę, iż każde wykonane przez człowieka urządzenie charakteryzuje się możliwością wystąpienia awarii, czego nie wykluczają, i nie mogą wykluczyć nawet najlepsze zabezpieczenia oraz zastosowanie nowoczesnych technologii i materiałów, co bezspornie pokazuje życie. Minister Środowiska nie jest organem upoważnionym do rozpatrywania stopnia bezpieczeństwa proponowanych przez inwestora rozwiązań technicznych, gdyż jest to obowiązek inwestora. Jednak z uwagi na zakładany przez inwestora przebieg inwestycji przez obszar objęty ustawowo najwyższą formą ochrony przyrody jaką jest park narodowy, wskazuje się w uzasadnieniu do wcześniej podjętego rozstrzygnięcia na problem awarii i związaną z tym, wymuszoną możliwość dalszych, antropogenicznych ingerencji w obszar Parku. Zdaniem Ministra, zagadnienia dotyczącego spraw wilgotnościowych nie można ograniczać do powierzchniowych cieków wodnych. Decydujące znaczenie dla egzystencji ekosystemów, w tym występujących w Parku, odgrywają wody gruntowe i związane z ich występowaniem uwilgotnienie gleby. W uzasadnieniu do podjętego w lutym 2011 roku rozstrzygnięcia odniesiono się do obszaru ochrony ścisłej K., w bezpośrednim sąsiedztwie którego zakładany jest przebieg inwestycji. Wskazano na występujące w tym obszarze siedliska boru wilgotnego i olsu, a więc ekosystemy uzależnione od występowania wysokiego poziomu wód gruntowych, a w przypadku olsu nawet od występowania wody na powierzchni gruntu. Planowana do realizacji inwestycja w obszarze Parku wymaga wykonania wykopu na długości ok. 7200 m, głębokości ok. 1,7 m i szerokości (w dnie wykopu) ok. 1,6 m. Powstały wykop będzie oddziaływał odwadniająco na grunty położone w jego sąsiedztwie, a zwłaszcza na wskazany już obszar ochrony ścisłej K., w którym występują siedliska uwilgotnione. Po ułożeniu kabla zakładane jest zastosowanie podsypki piaskowej i bentonitowej w dwóch warstwach o łącznej miąższości ok. 0,75 m, stanowiącej element obcy w omawianym obszarze Parku. Trudno w chwili obecnej przewidywać jak bardzo negatywne oddziaływanie na miejscowe stosunki wilgotnościowe w obszarze Parku, będzie miało wprowadzenie do gleby obcego elementu, jakim niewątpliwie jest piasek pochodzący z poza obszaru Parku oraz betonit. Betonit jest substancją silnie wchłaniającą wodę i pęczniejącą. Wstępnie należy domniemywać, że takie rozwiązanie będzie szkodliwe dla ustawowo chronionego środowiska przyrodniczego w Parku. Poza tym, wprowadzenie obcego elementu do środowiska Parku narusza art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. Nasyp po byłej kolejce został włączony w granice Parku na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 1959 roku (Dz. U. Nr 17, poz. 91, z późn. zm.) w sprawie utworzenia Kampinoskiego Parku Narodowego. Stanowi on jego integralną część, podlegającą ochronie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy w parku narodowym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Wskazywanie przez inwestora, jego zdaniem, miejsc mniej cennych przyrodniczo w Parku jest nieuprawnione. Istniejące w Parku drogi leśne, zlokalizowane na gruntach Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Parku, nie są dopuszczone do ruchu kołowego, natomiast wykorzystywane są w większość przypadków jako szlaki turystyczne lub drogi zakładowe, i w tym przypadku są przeznaczone do wyłącznego wykorzystania przez służby Parku. Inwestor do złożonego w październiku 2010 roku wniosku dołączył dwa opracowania/opinie dotyczące oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko przyrodnicze oraz oceny utraty wartości przyrodniczych. Opinia w sprawie oceny utraty wartości przyrodniczych oraz ewentualnych działań kompensacyjnych na terenie [...] Parku Narodowego w związku z budową torów elektroenergetycznych linii kablowych o napięciu 110 kV i 15 kV wraz z traktem światłowodowym została opracowana przez dr M. F. i mgr inż. G. F. We wnioskach końcowych (rozdział 7) autorzy opinii stwierdzają, m.in., iż po zastosowaniu środków minimalizujących, nie dojdzie do utraty wartości przyrodniczych Parku. Nie zajdzie więc potrzeba przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej. Wskazana konkluzja, zdaniem Ministra, stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 3 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody. Ekspertyza oddziaływania linii 110 kV i 15 kV na środowisko na terenach objętych programem Natura 2000 w zakresie lokalizacji linii na terenach [...] Parku Narodowego została opracowana przez "[...]". Ekspertyza nie uwzględnia i nie odnosi się również do zagadnienia, jakim jest obszarowa forma ochrony przyrody - park narodowy, w tym do kategorii ochronności przyjętych w tym obszarze (ochrona krajobrazowa, czynna i ścisła). Ekspertyza pomija też zagrożenia, jakie może powodować wykonanie i dalsza eksploatacja inwestycji na wskazane kategorie ochrony. Przykładem jest, całkowite zignorowanie obszaru ochrony ścisłej K. i zagrożeń dla wymienionego obszaru, mogących powstać w czasie realizacji inwestycji i jej późniejszej eksploatacji. Zgodnie z tytułem i zawartością opracowania, ekspertyza odnosi się do zagadnień związanych z Naturą 2000. Art. 15 ustawy o ochronie przyrody dotyczy natomiast wyłącznie formy ochrony przyrody, jaką jest park narodowy. Zagadnienia związane z ochroną obszarów Natura 2000 regulowane są w dalszej części ustawy o ochronie przyrody, innymi przepisami. W związku z powyższym wskazana ekspertyza nie dotyczy meritum rozpatrywanego zagadnienia, dlatego nie stanowi żadnego argumentu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Minister stwierdził też, że art. 15 ustawy nie wskazuje na konieczność opracowywania jakichkolwiek ekspertyz, przez żadną ze stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. S.A. z siedzibą L., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez oderwanie od normy prawnej odzwierciedlającej wolę ustawodawcy, wyrażonej w treści art. 15 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie celowościowej dyrektywy art. 138, w związku z art. 6, 7, 8, ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że według treści wiążącego w sprawie przepisu prawa materialnego Minister Środowiska po stwierdzeniu, że ma do czynienia z inwestycją celu publicznego powinien ustalić, czy brak jest rozwiązań alternatywnych oraz jaka kompensacja będzie mogła być uznana za właściwą. Ustaleń tych winien dokonać przy uprzednim zaciągnięciu opinii Dyrektora Parku Narodowego. Z treści wydanych decyzji i akt sprawy wynika, Minister ze stosownym w tym względzie wnioskiem nie wystąpił (opierając częściowo swe orzeczenie na opinii pozaprocesowej, tj. przedwcześnie wydanej przez Dyrektora Parku), oceny zaś stanu faktycznego dokonał w całkowitym pominięciu dyrektywy art. 77 § 1 k. p. a. (brak wyczerpującego badania posiadanego materiału dowodowego i całkowite odstąpienie od zebrania materiału dowodowego, właściwego dla zamieszczonych w orzeczeniu ocen). Zdaniem Spółki, treść skarżonej decyzji wyraźnie ujawnia, że sprawa decyzją tą objęta, została przez Ministra potraktowana: powierzchownie, co do sposobu prowadzonego postępowania i rutynowo, co do literalnego jej zamknięcia, tj. wydania orzeczenia w formie aktu administracyjnego. Tymczasem każdy przypadek zgłaszania potrzeby wydania zgody na odstępstwo od obowiązujących tego typu zakazów, jako postępowanie wyjątkowo szczególne, wymaga zindywidualizowanej oceny i zindywidualizowanego podejścia oraz bardzo skrupulatnego wyważenia dwóch przeciwstawnych interesów, to jest ochrony przyrody i nadrzędnego interesu społecznego. W treści skarżonej decyzji nie sposób dostrzec tych elementów. W sposób wyjątkowy natomiast ujawniane zostało faworyzowanie pierwszego z wymienionych interesów. Zważywszy, że było to postępowanie polegające na ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie "autokontroli odwoławczej" (art. 127 § 3 K. p. a.), organ administracji nie powinien postępować schematycznie, to jest po raz kolejny podawać lakonicznych motywów podjętego rozstrzygnięcia. Rola Organu w rozważaniach, co do braku, względnie występowania rozwiązań alternatywnych nie może się również sprowadzać do przekształcania przedmiotowego, załączonego do wniosku materiału dowodowego. Dokumenty wskazujące na dokonywanie, przed wystąpieniem o udzielenie zgody na odstępstwo, przez wnioskodawcę prób przyjęcia innych rozwiązań (polegających na realizacji inwestycji poza terenem parku i potwierdzające fiasko tych prób w trzech obranych wariantach) nie mogą być, jak to w istocie miało miejsce przez organ administracji traktowane, jako dowód istnienia takich rozwiązań. Organ faktu podejmowania przez wnioskodawcę rozwiązań alternatywnych nie może w tym przypadku wykorzystywać do argumentacji ich występowania (w podanych trzech wariantach). Opinię na temat tego, czy alternatywne rozwiązania istnieją, czy też nie, Minister powinien oprzeć na badaniach własnych wnioskowanego zamierzenia. Samo stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne może mieć negatywny wpływ na elementy przyrody chronione parkiem nie może być także podstawą odmowy wydania zgody na odstępstwo. Pozytywna decyzja w tym przedmiocie, jak sam wiążący przepis prawa wskazuje, jest decyzją warunkową. Warunkiem tym jest kompensacja przyrodnicza, która to właśnie ewentualne wywołane inwestycją szkody ma kompensować. Skoro zatem z założenia ustawodawcy wynika, że odstępstw udziela się dla przedsięwzięć szkodę mogących wywołać, to dojście organu administracji do wniosku, że taka szkoda zaistnieć może, nie może być powodem odmowy. Stwierdzeń w przedmiocie ewentualnych szkód, Minister dokonał tylko na zasadzie zwykłego, dowolnego założenia, w całkowitym pominięciu przeprowadzenia jakichkolwiek, co do tego dowodów, w tym badań terenowych w zestawieniu z podanymi we wniosku rozwiązaniami technicznymi. W przypadku braku ustalonych w ustawie wymogów formalnych wniosku, organ administracji nie może zarzucać wnioskodawcy, że nie przedstawił wystarczającego materiału dowodowego odnośnie do bezpieczeństwa, w tym awaryjności planowanych rozwiązań technicznych (urządzeń). Jeżeli Minister nie dysponuje odpowiednią bazą danych, dotyczących charakterystyki chronionego obszaru i danymi dotyczącymi urządzeń technicznych, a jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, to zgodnie z dyspozycją art. 50 § 1 k.p.a. powinien wezwać wnioskodawcę do udzielenia w tym względzie stosownych wyjaśnień. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym, czy to w trybie zwykłym, czy też w trybie ponownego rozpatrzenia ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, a nie na wnioskodawcy. W przypadku takim jak ten, gdy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoływano się na konieczność gruntownego zbadania zagadnienia z naukowego punktu widzenia oddziaływania inwestycji na chronione elementy przyrody, a organ administracji niemiał możliwości przeprowadzenia tego we własnym zakresie, nie tylko dopuszczalne, ale wręcz wskazane jest by dokonał tego wnioskodawca w drodze przedłożenia właściwych ekspertyz, które to kolejno powinny być poddane przez organ administracji swobodnej ocenie. Opinia Dyrektora [...] Parku Narodowego niezależnie, czy wydana na wniosek Ministra, czy też bez takiego wniosku (przedwcześnie) nie jest przesądzająca w sprawie. Gdy przepis prawa wymaga zgody innego podmiotu, to wówczas brak takowej ma istotne znaczenie dla sprawy, gdy natomiast wymaga tylko opinii, to charakter tej opinii, absolutnie nie jest w sprawie przesądzający. Ogólnikowe postępowanie i takie samo wydane orzeczenie dają podstawę do stwierdzenia, że gdyby organ administracji czynności swych dokonał prawidłowo, wynik postępowania mógłby być zdecydowanie odmienny. W danej sprawie postępowanie administracyjne powinno polegać na dokonaniu przez organ administracji szeregu następujących po sobie logicznych czynności, mających na celu wydanie uprawnienia (to bowiem było przedmiotem wniosku), nie zaś na wyszukiwaniu i przytaczaniu szeregu powodów, by za wszelką cenę uargumentować z góry podjęte odmowne rozstrzygnięcie, gdyż o takie przecież nie wnioskowano. Prawidłowe postępowanie administracyjne, tym bardziej dotyczące tak istotnej materii, jak wartości przyrodnicze objęte najwyższą formą ochrony, wymaga celowościowych rozważań mających na względzie ich dobro. Wartości te jednak nie mogą stanowić, jak to w sprawie miało miejsce, punktu wyjścia rozważań organu administracji, gdyż takie podejście do sprawy, powoduje dysfunkcję, statuowanej w ustawie o ochronie przyrody, instytucji odstępstwa od zakazów prowadzenia działalności inwestycyjnej na terenie Parków Narodowych. Funkcjonowanie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K. p. a.) w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ administracji do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności Minister był zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku. Brak przeprowadzonego w ten sposób postępowania (pierwszego i drugiego kontrolnego wobec tego pierwszego) powoduje, iż niniejsza skarga zasługuje w całości na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 roku, Nr 151, poz. 1220 - tekst jednolity ze zm.) wynika, że minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, może zezwolić na obszarze parku narodowego na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 tejże ustawy, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się do Ministra Środowiska o wyrażenie zgody na odstępstwo od obowiązującego na terenie Parku [...] zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, to jest zakazu wymienionego w art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz zakazów wymienionych w punktach 6, 9, 15, 18 i 20 tego przepisu. Ja wynika z przytoczonego wyżej przepisów wyrażenie zgody uzależnione jest od spełnienia wstępnie następujących warunków: wniosek związany jest z potrzebą realizacji inwestycji celu publicznego, brak jest rozwiązań alternatywnych, istnieje gwarancja kompensacji przyrodniczej. Rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Organ administracji może odmówić zgody na odstępstwo nawet wówczas, gdy wymienione warunki zostaną spełnione. Odmowa zgody może być uzasadniona ochroną szczególnie cennych wartości przyrodniczych np. tym, że w wyniku wykonywanych prac uległby zniszczeniu całkowitemu lub w znacznej części jakiś rzadki gatunek rośliny. Zanim jednak organ administracji zadecyduje się odmówić takiej zgody na uzasadniając to koniecznością ochrony szczególnie cennych wartości przyrodniczych najpierw powinien ustalić, czy spełnione zostały wymogi ewentualnego udzielenia zgody wskazane wyżej w punktach a, b i c. Jeśli warunki te nie są spełnione, to bezprzedmiotowe jest sięganie do argumentów związanych z koniecznością ochrony szczególnie cennych wartości przyrodniczych. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Nie zostały natomiast należycie wyjaśnione kwestia istnienia rozwiązań alternatywnych oraz kwestia istnienia gwarancji kompensacji przyrodniczej. Jedną z rozpatrywanych alternatywnych możliwości realizacji inwestycji była możliwość zrealizowania jej w pasie drogi krajowej nr [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 grudnia 2008 roku informujące P. Sp. z o.o., że zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym umieszczanie urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W oparciu o tę informację inwestor uznał, że realizacja inwestycji w tym wariancie nie jest możliwa. W dacie wydawania przez Ministra Środowiska decyzji z dnia [...] lutego 2011 roku treść art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 - tekst jednolity ze zm.) uległa zmianie. Na mocy art. 64 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (Dz. U. Nr 106, poz. 675) do art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych dodany został ust. 1a w brzmieniu: "Przepisu ust. 1 pkt 1 (art. 39) nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają". Do art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych dodany został także ust. 3 w brzmieniu: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi." Ustawa z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 roku. W dacie wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2011 roku nie istniał już bezwzględny zakaz realizowania w pasie drogi urządzeń służących do doprowadzania energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją. Należało więc uzyskać stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odnośnie do możliwości realizacji planowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], które uwzględniałoby istnienie art. 39 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Uzyskanie tego stanowiska niewątpliwie leży w interesie skarżącej Spółki. Zaniechanie dołączenia do akt sprawy przez Spółkę aktualnego stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odnośnie do możliwości realizacji inwestycji w pasie drogi krajowej nr [...] nie zwalniało jednak Ministra Środowiska od poczynienia z urzędu działań w celu uzyskania takiego stanowiska. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Środowiska powinien zażądać od P. Sp. z o.o. wskazanego wyżej stanowiska, a jeżeli Spółka takiego stanowiska nie przedstawi Minister powinien sam zwrócić się o zajęcie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad takiego stanowiska. Jak to już zostało wcześniej wskazane uzyskanie takiej informacji powinno poprzedzać rozważania Ministra na temat możliwości ewentualnej odmowy wyrażenia zgody na odstępstwo z powodu konieczności ochrony ważnych wartości przyrodniczych. Nadto należy uzyskać jednoznaczną informację na temat istnienia gwarancji kompensacji przyrodniczej. Z akt sprawy wynika bowiem, że nie zostały poczynione nawet teoretyczne rozważania na ten temat. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Ministra, że nie jest konieczne określanie jaka powinna być kompensacja przyrodnicza. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie mogą być wskazane dopiero w przypadku ewentualnego udzielenia zgody na odstępstwo. Inwestor musi jednak złożyć jednoznaczną deklarację, że gwarantuje dokonanie kompensacji przyrodniczej. Jeśli gwarancji takiej nie ma, to nie zaistnieje jedna z przesłanek wyrażenia zgody na odstępstwa o zakazów obowiązujących w Parku Narodowym. Już sam fakt zaistnienia takiej sytuacji powodowałby niemożność wyrażenia przez Ministra zgody na dokonanie odstępstw. Brak jest konkretnych deklaracji ze strony skarżącej Spółki, jak i ewentualnych oczekiwań Ministra w tym względzie. Niezależnie od powyższych wskazań stwierdzić należy, iż budzą wątpliwości niektóre argumenty Ministra Środowiska zawarte w uzasadnieniach obydwu decyzji. Nieporozumieniem jest zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 roku stwierdzenie, że prowadzenie inwestycji, które nie służą celom parku narodowego jest w równym stopniu zabronione, jak zabroniona jest realizacja inwestycji w pasie drogowym. Tego rodzaju stwierdzenie jest stwierdzeniem pozbawionym merytorycznej treści. Po pierwsze, jak to zostało już wyżej wskazane, w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2011 roku nie istniał już bezwzględny zakaz realizacji w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania energii elektrycznej. Po drugie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody stwarza możliwość wyrażenia zgody na odstępstwo od zakazu budowy na terenie Parku Narodowego. Zgoda na odstępstwo dotyczy właśnie inwestycji, które nie służą interesom Parku. Ustawodawca w ustawie o ochronie przyrody przewidział, że mogą istnieć sytuacje wymagające poświęcenie dobra, jakim jest ochrona przyrody na korzyść dobra, jakim jest konieczność ochrony przyrody. Rolą organu administracji jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji argumentów, któremu dobru w danej konkretnej sprawie należy dać pierwszeństwo. Obowiązku tego nie można zbywać ogólnikowymi stwierdzeniami, że prowadzenie inwestycji, które nie służą celom parku narodowego jest w równym stopniu zabronione, jak zabroniona jest realizacja inwestycji w pasie drogowym. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 roku Minister Środowiska zawarł stwierdzenie, że ekspertyza na temat oddziaływania planowanej inwestycji nie uwzględnia i nie odnosi się do zagadnień, jakim jest obszarowa forma ochrony przyrody - park narodowy oraz pomija zagrożenia, jakie może powodować wykonanie i eksploatacja inwestycji. W przypadku stwierdzenia, że ekspertyza jest niepełna organ administracji powinien zażądać jej uzupełnia bądź na piśmie, wskazując, o jakie zagadnienia powinna być poszerzona, bądź poprzez przesłuchanie autorów ekspertyzy, by mogli się oni wypowiedzieć na temat tych zagadnień, które zdaniem organu administracji zostały pominięte. Organ administracji nie może poprzestać na samym stwierdzeniu, że ekspertyza jest niepełna. Niezrozumiałe jest stanowisko Ministra zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 roku, że inwestor wskazał dwa warianty alternatywne możliwości zrealizowania inwestycji, co uniemożliwia Ministrowi wydanie zgody na odstępstwo. Wariant LKI-CZO 1, to realizacja inwestycji w pasie drogi krajowej nr [...]. Jak to zostało już wyżej wskazane nie zostało należycie wyjaśnione, czy realizacja inwestycji w pasie drogi jest możliwa. Co więcej stwierdzać należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 grudnia 2008 roku wynikało, że realizacja inwestycji nie jest możliwa. Ponownie stwierdzić jednak należy, że stanowisko to zostało zajęte w stanie prawnym innym od tego, który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Odnośnie do wariantu LKI-CZO 2 Minister stwierdził, że możliwość realizacji inwestycji w tym wariancie powinna zostać przez inwestora ponownie rozpatrzona. Tego rodzaju stwierdzenie nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że Minister akceptuje realizację inwestycji w tym wariancie. Należy bowiem zwrócić wagę na fakt, iż w tym wariancie inwestycja także ma przebiegać częściowo przez grunty Parku. Odnosząc się do wariantu proponowanego przez inwestora LKI-CZO 3, Minister wielokrotnie podkreślał, że realizacja inwestycji na terenie Parku będzie wywierać bardzo negatywny wpływ na wartości przyrodnicze chronione poprzez ustanowienie Parku. Jeśli Minister jest zdania, że realizacja inwestycji w oparciu o technologię kablowo - napowietrzną w tym wariancie byłaby możliwa, to powinien to wyraźnie stwierdzić w decyzji, a nie formułować niejasne twierdzenia, że inwestor powinien ten wariant ponownie rozpatrzeć. Odniesienia się wymaga również stanowisko skarżącej Spółki zawarte w piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2011 roku. Twierdzenie, iż Minister Środowiska dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdził, że podstawą odmowy zgody na odstępstwa był art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych jest, zdaniem Sądu, niczym nieuzasadnione. W decyzji z dnia [...] lutego 2011 roku wyraźnie wskazano art. 15 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy, jako podstawę prawną jej wydania. Za niezasadne uznać należy zawarte w piśmie z dnia 7 lipca 2011 roku twierdzenie Spółki, że lokalizacja inwestycji w pasie drogi krajowej nr [...] jest niemożliwa z powodu niemożności ustalenia, kiedy nastąpi jej przebudowa. Skarżąca Spółka sama wskazuje, że byłoby możliwe umieszczenie urządzeń w sąsiedztwie drogi przed jej przebudową, jednakże wyklucza taką możliwość, gdyż w przypadku rozpoczęcia przebudowy zaistniałaby konieczność przemieszczenia urządzeń energetycznych. Twierdzenie to, zdaniem Sądu, jest nieuzasadnione. Skarżąca Spółka bez przeprowadzenia jakichkolwiek wstępnych ustaleń z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad z góry zakłada bowiem, że przebudowa drogi będzie wiązała się z koniecznością przemieszczenia urządzeń energetycznych oraz niemożnością ustalenia czasu ich umieszczenia. Jeśli rzeczywiście nie jest możliwa realizacja inwestycji w pasie drogowym, to powinno to być należycie udokumentowane. Tego rodzaju ustalenia nie mogą być natomiast czynione w oparciu o hipotetyczne przewidywania Spółki, co do niemożliwości lokalizacji urządzeń energetycznych w pasie drogowym. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.