IV SA/Wa 767/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Protokolant Anna Nader po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2005 r. sprawy ze skargi 1) A. G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] 2) W. G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie rozpoznania zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów wsi F. i F. 1) stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał; 2) orzeka, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Rady Gminy R. na rzecz A. G. i W. G. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. G. i W. G. wnieśli zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi F. dwoma odrębnymi pismami z dnia 2.10.2003 r. zatytułowanymi protest, w których kwestionują ustalenia projektu planu w odniesieniu do działek [...], [...], [...], a nadto W. G., co do działek [...] i [...] oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i symbolem [...] – tereny rolne. Pisma są w zasadzie jednobrzmiące. Skarżący domagają się w nich przywrócenia w planie wszystkich zapisów zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. dla wymienionych działek nie precyzując, o jakie ustalenia chodzi i zarzucają, że projekt planu nie uwzględnia na terenach [...] przy ul. [...] istniejących terenów usługowych, kwestionują ustalenie postulujące stopniową eliminację z terenów zabudowy mieszkaniowej obiektów o zwiększonym stopniu uciążliwości (hurtownie), ustalenie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymogu zachowania 60 % powierzchni biologicznie czynnej, ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy określonych w § 30 pkt 2 ppkt 3 planu, ustalenie określające ażur w elementach ogrodzeniowych na min 50% - domagają się 20 %, zarzucają brak ustalenia opłaty adjaceńskiej, zaś W. G. kwestionuje nadto charakter projektowanej drogi [...] wzdłuż jego działki [...], jako drogi prywatnej i wnosi by była to droga gminna (gmina powinna jego zdaniem wykupić teren pod drogę). Rozpoznając te zarzuty Rada Gminy R. uchwałami z dnia [...]lipca 2004 r. Nr [...] i Nr [...] zarzuty odrzuciła powołując się na art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu uchwał wskazano, że zarzut przywrócenia w projekcie planu wszystkich zapisów zawartych w Studium dla działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] nie został poparty żadnymi argumentami i skarżący nie wykazali, że ustalenia projektu planu naruszają ich interes prawny lub uprawnienia, co uniemożliwiło merytoryczną ocenę zarzutu. Studium dla terenów położonych wzdłuż ulicy [...], w tym dla zachodniej części działek skarżących określiło jako funkcję wiodącą zabudowę mieszkaniową, natomiast pozostałą część działek przewidziało na cele rolne. Rada podkreśliła, że nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z prawem w granicach przysługujących gminie uprawnień wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawnienie to oznacza możliwość ustalenia dla terenu objętego planem funkcji jego wykorzystania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów kwestionujących ustalenia planu Rada stwierdziła, że niektóre z nich są gołosłowne i nie ma możliwości merytorycznego ustosunkowania się do nich, inne są nieuzasadnione, gdyż kwestionowane ustalenia są zgodne z wymogami wynikającymi z innych ustaw. Stwierdzenie to Rada odnosi do ustaleń dotyczących szerokości projektowanych dróg oraz ustalonych linii zabudowy, powołując się na ustawę z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Brak jest podstaw prawnych, zdaniem Rady, do uwzględnienia żądania by drogę dojazdową wzdłuż działki [...], zapewniającą dojście i dojazd do drogi publicznej powstałym w wyniku wtórnej parcelacji działkom prywatnym określić w planie jako drogę gminną. Jest to droga wewnętrzna do nowo projektowanych działek nie stanowiąca drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych. Zarzut braku określenia w planie stawek opłaty adjacenckiej Rada uznała za nietrafny. Projekt planu w § 42 określa stawki procentowe naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym. Opłaty adjacenckie reguluje ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skargi na powyższe uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. G. i W. G.. Są to skargi jednobrzmiące. W skargach zarzucają, że według nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z 1994 r. oraz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. ich działki znajdowały się w obszarze oznaczonym symbolem [...] (funkcje mieszkaniowo-usługowe), zaś projekt planu zmienił tę funkcje na mieszkaniowa oznaczoną symbolem [...] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), choć zmiana taka nie była wnioskowana przez właścicieli działek. Ustalenia projektu planu według skarżących naruszają ich interes prawny jako właścicieli działek, gdyż teren pod inwestycje jest "cenniejszy" od terenów mieszkaniowych. Jako niezrozumiałe oceniają stanowisko Rady zawarte w uchwale, że nie wykazali naruszenia interesu prawnego ustaleniami planu w sytuacji, gdy Rada ich pisma kwestionujące ustalenia uznała za zarzuty, a nie protesty. Zarzucają nadto, że projektowane w planie ciągi pieszo – jezdne, jako drogi prywatne powinny być drogami gminnymi, gdyż nie obsługują działek wyłącznie położonych przy nich lub w zamkniętym obszarze, lecz łączą dwie drogi gminne. W toku procedury planistycznej według skarżących doszło do naruszeń ustawy. Wyłożony projekt planu różnił się od tego, który był przedmiotem dalszych prac. Już po wyłożeniu planu dokonano ustaleń pod budowę kościoła przy ul. [...] bez zachowania procedury przewidzianej w art. 25 ustawy. Naruszenia procedury planistycznej upatrują też w nieodnotowaniu w dzienniku podawczym Gminy wniosku wójta do R. Gminy o odrzucenie protestu, co narusza ich zdaniem art. 18 pkt 2 ppkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargi Rada Gminy wniosła o ich oddalenie dodatkowo argumentując, że według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z dnia [...]11.1994 r. działki skarżących oznaczone nr [...], [...], [...] w części położonej od ul. [...] były przeznaczone jako tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone [...], pozostała część to tereny uprawowo-osadnicze oznaczone symbolem [...]. Działki przy ul. [...] o nr ew. [...] i [...] w części zachodniej położonej przy ulicy plan przeznaczał pod zabudowę mieszkaniową z usługami [...] i tereny zabudowy zagrodowej [...], pozostała część to tereny uprawowo-osadnicze oznaczone [...]. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. zatwierdzone uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...].12.1999 r. określiło pas o szerokości około 90 m w części zachodniej działek [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] jako obszar o wiodącej funkcji mieszkaniowej, pozostałe części działek jako rolnicza przestrzeń produkcyjna. Powyższe dokumenty nie potwierdzają w ocenie Rady zarzutu skarżących, że zarówno w uprzednio obowiązującym planie, jak i w Studium ich działki były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową [...]. Procedura planistyczna według Rady została zachowana, a ustawodawca nie określił terminu przedstawienia Radzie nieuwzględnionych protestów i zarzutów. Rada podtrzymała stanowisko, że ustalenia projektu planu nie naruszają interesu prawnego, ani uprawnienia skarżących, gdyż nie naruszają norm prawa materialnego. Projekt planu gwarantuje skarżącym korzystanie z działek w dotychczasowy sposób stosownie do ustaleń § 29 ust. 3 tekstu planu. Projektowane ulice pieszo-jezdne oznaczone na rysunku planu symbolem [...] stanowią drogi prywatne i zapewniają nowo tworzonym działkom budowlanym dostęp do drogi publicznej. Zmiana przeznaczenia znacznej części działek skarżącego na cele budowlane wymaga sieci dróg o szerokości umożliwiającej umieszczenie w nich całej infrastruktury technicznej i inżynieryjnej oraz utworzenia odpowiedniego układu komunikacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U 02.153.1264) przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd w rozpoznawanej sprawie ocenia wyłącznie legalność zaskarżonych uchwał kontrolując czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutów. W stanie prawnym regulowanym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, przewidziane były odmienne środki zaskarżenia projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu: - protest, który mógł wnieść każdy, kto kwestionował przyjęte w projekcie planu zapisy (art. 23), - zarzut, który mógł wnieść wyłącznie podmiot, którego interes prawny, bądź uprawnienia naruszały zapisy projektu planu (art. 24). Obydwa te środki w przypadku ich nieuwzględnienia przez wójta podlegają rozpoznaniu przez Radę Gminy, jednak skarga do sądu administracyjnego przysługuje wyłącznie na uchwałę, którą odrzucono zarzut. Skarżący skierowali do wójta Gminy R. pisma, które zatytułowali protest do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi F., kwestionując zapisy tego projektu odnoszące się do ustalonych w planie funkcji ich działek, charakteru ciągu pieszo-jezdnego [...] wzdłuż działki [...], jako drogi prywatnej, linii zabudowy, obszaru powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, procentowego ażuru w elementach ogrodzeniowych. W pismach podnoszą, że ustalenia planu naruszają ich interes prawny. O tym, jaki ma charakter wniesiony środek prawny decyduje nie tytuł jakim go opatrzyła strona lecz merytoryczna jego treść. Organ rozpoznając taki środek ma obowiązek zbadania jaki jest jego rzeczywisty charakter. Oznacza to, że Rada była uprawniona do dokonania oceny, czy skarżący kwestionując zapisy projektu planu wykazali, że naruszają one ich interes prawny i czy wniesione środki są zarzutem. Dokonana przez Radę weryfikacja wniesionych przez skarżących środków odwoławczych jest prawidłowa. Nie ma wątpliwości, że ich pisma kwestionujące ustalenia projektu planu przynajmniej w części mają charakter zarzutu. Projekt planu zmienił dotychczasowe przeznaczenie części działek, których są właścicielami z zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz z zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Skarżący w zarzutach wnosili o ustalenie dla tych działek funkcji mieszkaniowo-usługowej choć wcześniej nie składali wniosku o zmianę przeznaczenia działek. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga Rada Gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 cyt. ustawy). Nieprawidłowe uzasadnienie uchwały odrzucającej zarzut jest istotną wadą prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu uchwały organ winien wykazać, że zarzuty strony skarżącej zostały wszechstronnie rozważone, a jeżeli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to były ku temu istotne powody. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie uchwały nie wyjaśnia rozstrzygnięcia. Sąd podzielił stanowisko skarżących, że skoro Rada zakwalifikowała ich sprzeciw wobec ustaleń planu jako zarzuty, to niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwał, że kwestionowane ustalenia projektu planu nie naruszają ich interesu prawnego lub uprawnienia. Jako błędne należy ocenić stanowisko Rady, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego, ustaleniami projektu planu w sytuacji, gdy są właścicielami działek, których przeznaczenie w planie kwestionują. Z prawa własności wywodzić należy ich interes prawny. Kwestionowane ustalenia planu dotyczące funkcji działek naruszają ich uprawnienia właścicielskie (aktualnie prowadzą działalność usługową na działkach). Rada przyznała, że nie dokonała merytorycznej oceny zarzutów, co jest istotną wadą uchwał. Z uzasadnienia uchwał wynika, że nie rozważono zarzutów dotyczących zmiany funkcji działek i nie wskazano przyczyn nieuwzględnienia funkcji mieszkaniowo-usługowej, o co wnosili skarżący. Odnosi się to zwłaszcza do działki [...], która według twierdzeń Rady taką funkcję w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miała (załączony do akt rysunek planu wskazuje tylko na funkcję [...]). Ponadto dla działek położonych przy ul. [...] u zbiegu z ulicą oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] w niewielkiej odległości od działki [...] projekt planu ustala funkcję [...], a na rysunku Studium jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe wskazuje, że zaskarżone uchwały są wewnętrznie sprzeczne. Rozstrzygnięcie odrzucające zarzut pozostaje w sprzeczności z jego uzasadnieniem, z którego można wnosić, że Rada zajęła stanowisko, iż wniesione środki odwoławcze nie są zarzutami. W odpowiedzi na skargi oraz w kolejnych pismach procesowych Rada odpowiadając na zarzuty skarg przytoczyła dodatkowe argumenty, które nie wyjaśniły w pełni rozstrzygnięcia, a ponadto odpowiedź na skargi nie może zastąpić uzasadnienia uchwał. Stanowiska Rady, że do projektowanych ulic pieszo-jezdnych, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] można odnosić zapisy ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych w tym art. 43 ust. 1 określający odległość obiektów budowlanych od zewnętrznych krawędzi jezdni nie można podzielić. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych, podczas gdy ciągi pieszo – jezdne według ustaleń planu stanowią drogi prywatne. W tym stanie rzeczy wobec naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które pozostaje w związku z kwestionowanym rozstrzygnięciem, należało na podstawie art. 147 ust. 1 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270), stwierdzić nieważność zaskarżonych uchwał i orzec o wstrzymaniu wykonania uchwał do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.