IV SA/Wa 768/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO w W., Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy), nr [...] z [...] stycznia 2016 r., wydana na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), po rozpatrzeniu odwołania A. J. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. (dalej: organ I instancji) nr [...] z [...] listopada 2016 r., nakazującej usunięcie odpadów z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości G.. W decyzji z [...] stycznia 2016 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji nr [...] z [...] listopada 2016 r., w części pkt 4 i ustaliło termin usunięcia odpadów do dnia 31 marca 2017 r. oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Stan sprawy przestawiał się następująco: W związku z podjęciem informacji o nawożeniu odpadów ziemi na teren działki nr ew. [...] położonej w miejscowości G., Burmistrz Gminy G. w dniu [...] maja 2015 r. wezwał stronę do usunięcia zgromadzonych odpadów w terminie do 30 czerwca 2015 r. We wskazanym terminie odpady nie zostały usunięte. W związku z powyższym w dniu 2 lipca 2015 r. zostało wszczęte postępowanie z urzędu w sprawie nakazania usunięcia odpadów ziemi, które magazynowane są w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania, na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości G.. Podczas oględzin przedmiotowego terenu stwierdzono, że przeważająca część przedmiotowej działki jest naturalnie ukształtowana ze znacznym spadkiem od ul. B. w kierunku rzeki C. (teren skarpy wiślanej). Tylko kilkumetrowy pas działki przylegający bezpośrednio do ulicy B. stanowi teren płaski. Na płaską część nieruchomości nawieziono od kilkunastu do kilkudziesięciu wywrotek ziemi, a następnie ziemia została zsunięta na zbocze skarpy, tworząc tzw. półkę. Według organu I instancji, ze względu na ilość zgromadzonej ziemi na nieruchomości miejscami przekraczającej dopuszczalną ilość jaką osoba fizyczna może wykorzystać do utwardzenia powierzchni w procesie R5 należy uznać, że sposób wykorzystania odpadów ziemi przez skarżącego na terenie swojej nieruchomości znacząco narusza przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, (Dz. U., z 2016 r. poz. 93). Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na wykazanie, że skarżący jako właściciel działki nr ew. [...] położonej w miejscowości G., spełnia przesłankę zawartą w art. 26 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.) w dniu 18 stycznia 2016 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą właścicielowi przedmiotowego terenu usunięcie zgromadzonych odpadów wskazując sposób oraz termin wykonania nałożonego obowiązku. W piśmie z 2 lutego 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Burmistrza Miasta i Gminy G. do SKO w W.. W decyzji z [...] czerwca 2016 r. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania A. J. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując jako przyczynę uchylenia decyzji: 1. właściwe ustalenie stron postępowania; 2. nieustalenie źródła pochodzenia odpadów ziemi, które mogło wpłynąć na ich właściwą klasyfikację; 3. nieustalenie, czy właściciel terenu dokonał zgłoszenia utwardzenia terenu na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). W toku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy organ I instancji poczynił następujące ustalenia: Strony postępowania zostały ustalone właściwie, ponieważ właścicielem nieruchomości (działki nr ew. [...]) położonej w miejscowości G. jest wyłącznie A. J., do którego została adresowana decyzja nr [...] Burmistrza Gminy G. nakazująca usunięcie przedmiotowych odpadów ziemi. Zapis w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 12 grudnia 2015 r. że "ze strony właścicieli terenu uczestniczyli A. J. i R. J., nie świadczy, że R. J. jest stroną postępowania, a jedynie o tym, że brała udział w oględzinach terenu wyłącznie jako obserwator. Wobec powyższego nie posiada statusu strony. Ziemia nawieziona na działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości G. pochodziła z wykopów powstałych podczas budowy kanalizacji sanitarnej w G. w obrębie ulic: W. i B.. Z uwagi na fakt, że odpady ziemi pochodziły z budowy, korzystając z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923), dzielącego odpady na grupy, podgrupy i rodzaje odpadów ze względu na źródło pochodzenia odpadów stwierdzono, że przedmiotowe odpady należy zakwalifikować: w grupie 17 - Odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), w podgrupie 17 05 - Gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania), pod kodem (rodzajem) - 17 05 03* - Gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB) lub - 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Ze względu na fakt, że miejsce wydobycia odpadów ziemi znajdowało się w części miasta, pośród istniejącej zabudowy mieszkalnej (brak zakładów mogących wpłynąć na skażenie terenu), należy domniemać, że odpady ziemi nie są zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi wobec czego zdaniem organu I instancji, przedmiotowe odpady ziemi należy zakwalifikować pod kodem 17 05 04. Organ I instancji wyjaśnił, że w części dotyczącej dokonania przez właściciela przedmiotowej działki zgłoszenia utwardzenia jej terenu w trybie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) ustalono, że A. J. nie dokonał takiego zgłoszenia, stwierdzając, że ziemia została przyjęta w celu wyrównania terenu, a nie jej utwardzania. Organ I instancji wskazał, że w ówczesnym stanie prawnym właściciel nieruchomości miał obowiązek dokonania zgłoszenia utwardzenia terenu zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) do Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w P., w terminie 30 dni przed rozpoczęciem gromadzenia odpadów ziemi na przedmiotowej nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy oraz dokonaniu ustaleń wskazanych w decyzji z [...] czerwca 2016 r. SKO w W., organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w stosunku do uprzednio wydanej decyzji. W decyzji z [...] listopada 2016 r. organ I instancji ustalił wobec skarżącego, następujące obowiązki: 1. Usunięcie odpadów ziemi (kod odpadu - 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) zgromadzonych na terenie przedmiotowej nieruchomości. 2. Obowiązek, o którym mowa w pkt. 1 zostanie wykonany w ten sposób, że ww. odpady zostaną przekazane: a) podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, b) osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami na podstawie "rozporządzenia zmieniającego Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzaju odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczonych metod ich odzysku" (Dz. U. z 2006 r., nr 75, poz. 527 ze zm.). 3. Właściciel nieruchomości dostarczy do Referatu Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy w G. dokumenty potwierdzające przekazanie odpadów: a) przedsiębiorcom posiadającym stosowne zezwolenia, b) osobom fizycznym (oświadczenia osób, którym zostały przekazane odpady ziemi), w terminie 2 tygodni od daty usunięcia odpadów. 4 Obowiązek, o którym mowa w pkt. 1, zostanie wykonany do dnia 30 grudnia 2016 r. W odwołaniu, które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] listopada 2016 r. skarżący podniósł, że w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w G. nr [...] z [...] maja 2005 r. otrzymał warunki zabudowy. W celu realizacji inwestycji skarżący przystąpił do przygotowania terenu, przyjął ziemię z wykopów budowy kanalizacji w obrębie ul. B., z zamiarem wyrównania nierówności terenu, a także stworzenia warunków do prowadzenia prac polowych z wykorzystaniem ciągnika. W decyzji z [...] stycznia 2016 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji nr [...] z [...] listopada 2016 r., w części pkt 4 i ustaliło termin usunięcia odpadów do dnia 31 marca 2017 r. oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2017 r. organ odwoławczy oceniając rozstrzygnięcie organu I instancji wskazał, że organ I instancji dołączył do akt sprawy mapę z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, ustanowionym przez Wojewodę [...] rozporządzeniem nr 3 z 13 lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 42, poz. 870). We wszystkich strefach ochrony ww. obszaru zakazane jest wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Według organu odwoławczego, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 26 ust. 1 u.o. W ocenie Kolegium, organ I instancji zatem zasadnie wydał zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wyjaśnił również, że w związku z treścią art. 26 ust. 6 pkt 1 u.o. i upływem terminu wyznaczonego przez organ I instancji, w tej części zaszła konieczność wydania orzeczenia reformatoryjnego poprzez ustalenie nowego terminu usunięcia odpadów. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że o tym co jest odpadem przesądza u.o. i rozporządzenie. Przeniesienie ziemi z innej nieruchomości na nieruchomość skarżącego jest kwalifikowane przez ww. ustawę jako składowanie odpadów. Odnosząc się do kwestii zagospodarowania terenu, Kolegium wskazało, że ze względu na walory przyrodnicze Wojewoda [...] rozporządzeniem nr 3 z 13 lutego 2007 r. wprowadził ograniczenie w wykonywaniu prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. W piśmie z 28 lutego 2017 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu 3 marca 2017 r. skarżący wniósł skargę na decyzję SKO w W. z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] listopada 2016 r. nakazującej usunięcie odpadów z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości G. (obręb geodezyjny [...]). Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów art. 2 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w 2005 r. po "uciążliwych i wieloletnich zmaganiach z Urzędem, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w G. nr [...] z "dn. [...] maja" jego działka otrzymała warunki zabudowy, pozwalające na posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wysokości zabudowy 1 ½ kondygnacji o powierzchni użytkowej 150 m kw. W ocenie skarżącego, poprzednie położenie terenu nie pozwoliłoby na wykorzystanie ciężkiego sprzętu jak samochody- betoniarki o dużej ładowności, do wykonania fundamentów czy zwożenia składowania materiałów budowlanych (piach, żwir, bloczki, cement itp.) oraz ustawienia kontenera dla wykonawców. W podobny sposób wszyscy sąsiedzi na skarpie przygotowywali teren pod zabudowę w przeszłości jak i obecnie łącznie z zagęszczaniem gruntu. Skarżący wspomniał, także że wszystkie sąsiednie nieruchomości są zabudowane oprócz jego nieruchomości. Bez przygotowania terenu w opisany sposób nie byłoby możliwe posadowienie budynku, zapewnienie miejsc parkingowych i składanie materiałów budowlanych. Zdaniem skarżącego, ziemia nawieziona nie zmieniła kształtu skarpy, jest w linii zabudowy. Skarżący wyjaśnił, że urząd Miasta i Gminy w G. wydał dla niego warunki zabudowy, a mimo to utrudnia stronie realizację tego zadania. Skarżący wniósł o wnikliwą analizę jego argumentów oraz uchylenie decyzji utrudniającej jemu dalsze działania w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium nr [...] z [...] stycznia 2016 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z [...] listopada 2016 r., nr [...] poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego i materialnego, nie pozwoliły Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podstawę wydania decyzji przez Kolegium stanowił m. in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać należy, że jeżeli organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to wydaje decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Zaskarżona decyzja Kolegium z [...] stycznia 2017 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie stwierdzenie uchybienia natury merytorycznej w postaci w postaci ustalenia terminu usunięcia odpadów nie dawało organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obligowało go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie obie decyzje podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sprawie nie wyjaśniono bowiem prawidłowo kwestii ilości nawiezionych odpadów i nie zweryfikowano wysokości dokonanego nawiezienia. Wskazać należy, że w art. 26 ust. 6 u.o. Nakaz usunięcia odpadów jest decyzją administracyjną wydawaną w trybie przepisów k.p.a. Powinien zatem odpowiadać wymaganiom formalnym określonym w art. 107 k.p.a. Decyzja powinna zawierać elementy wskazane w art. 26 ust. 6 u.o. Zastosowanie przez ustawodawcę określenia "w szczególności" oznacza, że w decyzji można ująć także inne postanowienia. Wyliczenie zamieszczone w art. 26 ust. 6 u.o. ma bowiem charakter otwarty. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2015 r. znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 6) wynika, że na przedmiotową nieruchomość nawiezioną znaczną ilość ziemi. Ziemia została rozplantowana. Oceniając treść tego protokołu wskazać należy, że na jego podstawie nie można dokonać ustalenia odnośnie wysokości nawiezionego odpadu na terenie działki skarżącego, bowiem stwierdzenie "znaczna ilość ziemi" nie pozwala na ustalenie realnej wielkości ziemi zakwalifikowanej jako odpad do usunięcia z terenu działki nr ew. [...]. Znajdująca się w aktach postępowania dokumentacja fotograficzna nie umożliwia dokonania oceny w tym zakresie. Ponadto stwierdzenie, które znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z [...] listopada 2016 r., (s. 2) cyt. "Podczas oględzin przedmiotowego terenu stwierdzono, że (...). Na płaską część nieruchomości nawieziono od kilkunastu do kilkudziesięciu wywrotek ziemi, a następnie ziemia została zsunięta na zbocze skarpy, tworząc tzw. półkę", nie ma potwierdzenia w treści protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2015 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (str. 2) znalazło się błędne oznaczenie rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 stycznia 2016 r. Wskazać należy również, że sentencja decyzji organu I instancji określa obowiązki skarżącego w pkt 2 lit. b przez odwołanie się do nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 kwietnia 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 24 stycznia 2016 r. W dniu 24 stycznia 2016 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93). Wskazać również należy, że zasadnicze dla sprawy ustalenia organu I instancji nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie można bowiem przyjąć, że ustalenie wielkości nawiezionej ziemi przez organ I instancji w decyzji stanowi określenie "od kilkunastu do kilkudziesięciu wywrotek ziemi". Ponadto nawet tak nieprecyzyjne ustalenie wielkości nawiezionej ziemi nie znajduje odzwierciedlenia w protokole oględzin przedmiotowej nieruchomości. Organy miały zatem obowiązek przeanalizować tę kwestię, która ma istotny wpływ na zakres nałożonego obowiązku. Organ I instancji ustalił obowiązek usunięcia nawiezionych odpadów bez jakiekolwiek wskazania ich wielkości oraz bez właściwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także określił także wykonanie przez skarżącego obowiązku prawnego na podstawie nieobowiązującego aktu wykonawczego. Organy dokonując ustaleń w tym zakresie naruszyły przepisy prawa procesowego art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści ww. przepisów wynika, że postępowanie dowodowe przed organem administracji oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Decyzje organów obu instancji wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 6 u.o., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, Kolegium w niniejszej sprawie naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. nr [...] z [...] listopada 2016 r., tylko w części pkt 4 w zakresie ustalenia terminu usunięcia odpadów do dnia 31 marca 2017 r. oraz utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części, bez prawidłowego zbadania nie tylko jej prawidłowości, ale również prawidłowego ponownego rozpatrzenia w całości przedstawionej sprawy, a także wnikliwego rozpatrzenia zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu przez skarżącego. Wskazać należy, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej powinno być bowiem sformułowane w taki sposób, aby było zrozumiałe dla strony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu". (por. wyrok NSA z 26 września 2007 r. sygn. II OSK 1253/06 LEX nr 383777, wyrok NSA z 22 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1923/07 LEX nr 478303). Decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 6 u.o., powinna być zatem sformułowana w taki sposób, aby jej adresat wiedział, jakie czynności powinien wykonać, żeby wywiązać się z nałożonego w niego obowiązku, bez konieczności występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Jeżeli zatem w rozpatrywanej sprawie organ I instancji jedynie w uzasadnieniu decyzji wskazał, że nawieziono od kilkunastu do kilkudziesięciu wywrotek ziemi, a następnie ziemia została zsunięta na zbocze skarpy, tworząc tzw. półkę, to wydanie jedynie ogólnikowego nakazu usunięcia mas ziemnych z terenu nieruchomości, bez wskazania ilości mas ziemnych, które mają być usunięte, uniemożliwia adresatowi decyzji prawidłowe jej wykonanie. Organ I instancji w decyzji ustalił dla skarżącego obowiązek "usunięcia odpadów ziemi (kod odpadu -17 05 04- gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) zgromadzonych na terenie przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie odpady mają być przekazane podmiotom posiadającym stosowne zezwolenie. Odnosząc się do sformułowanej sentencji decyzji organu I instancji nakazu należy wyjaśnić, że obowiązek nałożony w decyzji na podstawie art. 26 ust. 6 u.o. sprowadza się do pewnego zbioru nakazów określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu, określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 26 u.o. wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Brak wypełnienia obowiązku może powodować ujemne skutki dla jego adresata. Obowiązek prawny więc zakłada wypełnienie ściśle określonego żądania przez osobę obowiązaną. Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.o., przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Organ ustalając w decyzji na podstawie art. 26 ust. 6 u.o. obowiązek usunięcia mas ziemnych stanowiących odpad powinien precyzyjnie określić ilość odpadów z podaniem liczby wskazującej objętość lub masę odpadów. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] stycznia 2017r., Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stosownie do treści art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Należy wyjaśnić, że motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, na co wskazuje art. 11 k.p.a. W niniejszej sprawie, SKO w W. rozpatrując wniesione przez skarżącego odwołanie dopuściło się naruszenia - w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie - przepisu art. 11 i art. 15 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie zobowiązany do ponownego i wyczerpującego rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności w kontekście ustalenia wielkości nawiezionej ziemi na działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości [...] należącą do A. J.. Analiza w tym zakresie winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skonstruowanego stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na to, że zasadnicza część argumentów podniesionych w skardze skierowanej do sądu administracyjnego pokrywa się z zarzutami przedstawionymi w odwołaniu, Sąd za przedwczesne uznał odniesienie się do tychże argumentów. Wszystkie te kwestie będą bowiem przedmiotem ponownej uwagi organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy G. uwzględni zatem ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.