IV SA/Wa 769/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant ref. sąd Ewa Oleksiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2004 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. z dnia [...] lipca 2004 r., [...], odmawiającą ustalenia na wniosek A. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek produkcyjno - handlowy, wyrobów cukierniczych i budowy zbiornika na nieczystości ciekłe - szamba, na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z., gm. L. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, powołując się na treść art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717 z późn.zm.) i powtarzając w tym zakresie argumentację organu I instancji, iż w analizowanym sąsiedztwie działki skarżącego nie stwierdzono funkcji zabudowy produkcyjno-handlowej. Na obszarze tym występuje bowiem zabudowa zagrodowa. Wprawdzie na działce o nr ewid. [...] prowadzona jest działalność ogólnobudowlana, lecz w ocenie organu nie stanowi ona zabudowy produkcyjno - handlowej, która pozwalałaby określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech zagospodarowania terenu. Działka, na której miałaby być realizowana inwestycja, nie spełnia zatem warunków określonych w art.61 ust.l - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym nie można zaliczyć jej pod zabudowę zgodną z wnioskiem inwestora. W skardze skarżący A. B. podniósł, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, iż planowana zmiana sposobu korzystania z budynku umożliwiłaby jego rodzinie prowadzenie działalności gospodarczej, noszącej znamiona małej wytwórczości i rzemiosła. Wskazał również, iż istniejące siedlisko w zabudowie zagrodowej już od dawna przestało pełnić funkcje produkcji rolnej. Budynki znajdujące się na nieruchomości skarżącego od wielu już lat utraciły charakter zabudowy zagrodowej i stanowią zaplecze magazynowe. Zaznaczył, iż planowana inwestycja ma na celu jedynie adoptowanie istniejącego budynku, nie zaś nową budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż celem decyzji o warunkach zabudowy jest zapewnienie ładu przestrzennego, a co za tym idzie dostosowanie nowej zabudowy do istniejącej zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji. Organ podnosi, że zabudowie mieszkalnej towarzyszyć mogą również zabudowania o innym charakterze, jednakże w pewien sposób powiązane z funkcją usługową, takie jak sklep, przychodnia czy urządzenia rekreacyjne, nie zaś zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Zdaniem organu planowana modernizacja nie będzie spełniała podobnych funkcji, co istniejące zabudowania zagrodowe, gdyż będzie zabudową produkcyjno - handlową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Wbrew art.7 i 77§1 k.p.a. organy I i II instancji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, jak też nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd obie decyzje należało uchylić. W pierwszej kolejności podkreślić należy niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym, czy inwestycja planowana przez skarżącego istotnie jest inwestycją wymagająca ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art.59 ust.l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 z późn.zm.) ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy). Organy obu instancji przyjęły, iż hipoteza wskazanego wyżej przepisu została spełniona w niniejszej sprawie albowiem przedmiotem inwestycji planowanej przez skarżącego jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu zagadnienia tego nie wyjaśniono w dostateczny sposób. Wprawdzie jako tego typu zmianę określił przedmiot inwestycji sam skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie, niemniej nie zwalniało to organów z obowiązku ustalenia, czy kwalifikacja ta jest poprawna. Przy ustalaniu znaczenia pojęcia zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego", niezdefiniowanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sięgnąć należy do art.71 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podkreślić należy, iż działania wskazane w pkt 1 i 2 cytowanego przepisu nie wypełniają całego zakresu pojęcia , zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Katalog działań wypełniających te znamiona jest bowiem otwarty (przykładowy), co wynika z użycia przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednak, iż powyższe nie upoważnia organów administracji do dowolności w stosowaniu art.72 ust.l Prawa budowlanego, polegającej na uznawaniu za wymienioną w tym przepisie zmianę sposobu użytkowania każdej ingerencji dokonanej w obiekcie budowlanym przez jego właściciela lub zarządcę. O zmianie sposobu użytkowania obiektu nie musi przesądzać nawet działanie powodujące korektę w substancji budynku lub jego części (vide wyrok z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2147/00, publ. w ONSA 2003/4/137). Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, iż organy orzekające w niniejszej sprawie zobowiązane były do wyjaśnienia, czy charakter i skutki planowanych przez skarżącego działań - zaadaptowania istniejącego budynku gospodarczego na potrzeby zakładu produkcyjno - handlowego, istotnie dają podstawę do uznania, iż chodzi o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art.72 ust.l Prawa budowlanego. W ocenie Sądu w ramach powyższego niezbędne było w szczególności rozważenie, czy kwalifikacja taka jest uzasadniona w sytuacji, w której przedmiotem adaptacji na cele gospodarcze (produkcyjno - handlowe) ma być budynek, który wprawdzie nie był dotąd związany z działalnością w zakresie produkcji i handlu, niemniej jest wykorzystywany na potrzeby innego rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego. Nie przesądzając rezultatu tych rozważań Sąd podkreśla, iż ich zaniechanie stanowi wadę postępowania. Niezależnie od powyższego, założywszy nawet, iż organy zasadnie zakwalifikowały planowaną inwestycję jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art.72 ust.l Prawa budowlanego, nie sposób uznać, iż odmowne załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło z dochowaniem wymogu dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Za przyczynę odmownego załatwienia wniosku skarżącego uznano brak możliwości określenia dla planowanej inwestycji wymagań wskazanych w art.61 ust.l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikający z faktu, iż w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji nie znajduje się zabudowa o funkcji identycznej z funkcją inwestycji planowanej, którą organ zdefiniował jako funkcję produkcyjno-handlową. W postępowaniu administracyjnym nie rozważno natomiast w wyczerpujący sposób, czy zmiany użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek produkcyjno-handlowy, wyrobów cukierniczych i budowy zbiornika na nieczystości ciekłe - szamba, nie można potraktować jako kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. W ocenie Sądu organy pominęły znaczenie faktu, iż planowana inwestycja polega nie na wzniesieniu nowego obiektu a jedynie na dokonaniu zmian (adaptacji) w budynku już istniejącym, stanowiącym element zabudowy zagrodowej. Wprawdzie planowane przez skarżącego przeznaczenie budynku, tj. produkowanie i sprzedawanie w nim wyrobów cukierniczych, nie jest związane z działalnością rolniczą, niemniej organy nie rozważyły, czy powyższego nie można uznać za jedynie nieznaczne, dopuszczalne odstępstwo od istniejącego sposobu zagospodarowania najbliższego otoczenia terenu inwestycji, biorąc w szczególności pod uwagę niewielki rozmiar projektowanej działalności gospodarczej (roczna zdolność produkcyjna 4 tony). Ustalić także należało, czy zważywszy na przewidzianą przez skarżącego funkcję handlową (oprócz produkcyjnej), inwestycji skarżącego nie można uznać za element infrastruktury handlowej, towarzyszącej każdego rodzaju zabudowie mieszkaniowej (jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej). Rozważania na ten temat podjęto dopiero w odpowiedzi na skargę, niemniej są one w ocenie Sądu niewystarczające. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, iż art.7 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek uwzględniania przy orzekaniu w sprawach administracyjnych interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Pojęcia te nie są ustawowo zdefiniowane, z związku z czym ich treść określa organ orzekający (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck 2004. str. 71). Wynika stąd, iż w konkretnej sprawie organ musi najpierw zidentyfikować interes społeczny oraz słuszny interes obywatela a następnie określić, w jakim zakresie interesy te zaspokoić. Na gruncie niniejszej sprawy oczywistym jest, iż w ramach wskazanych wyżej powinności organy orzekające winny były poddać ocenie interes społeczny i indywidualny związany bezpośrednio z wymogami ładu przestrzennego. W ocenie Sądu jednakże organy winny rozważyć, czy pełna ocena interesu społecznego oraz interesu indywidualnego, jaki wiąże się z niniejszą sprawą nie wymaga uwzględnienia faktu, iż sprawa dotyczy inwestycji związanej z działalnością gospodarczą i czy w związku z powyższym odmowne załatwienie wniosku skarżącego nie stanowi, wziąwszy pod uwagę okoliczności sprawy, naruszenia zasady wolności gospodarczej, wynikającej z art.22 Konstytucji R.P. (przepis ten stanowi, iż (graniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.l pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).