IV SA/Wa 77/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym orzeczeniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2012 r., o wymierzeniu p. M. C. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł. za wytwarzanie odpadów bez złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Uzasadniając decyzję organ administracji przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: - zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 22 - mającej w sprawie zastosowanie z uwagi na termin wszczęcia sprawy - ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstanie odpadów; jest on - zgodnie z art. 17 ust 1 pkt 2 tej ustawy - obowiązany do przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne, - bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt, że w czasie trwania kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska p. M. C. (prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...]) nie posiadał uregulowania formalnoprawnego w zakresie gospodarowania odpadami, które powstały w związku z likwidacją zakładu mechanicznego; ich wytwarzanie zostało potwierdzone kartą ewidencji odpadów; nnaruszenie wskazanego wcześniej przepisu zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli, podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego (19 września 2012 r,); do którego strona nie wniosła zastrzeżeń; Strona w piśmie z 23 kwietnia 2015 r. zaznaczyła, że złomowane maszyn nigdy nie byty traktowane jako odpad lecz środek trwały; zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany; Strona pozbyła się posiadanych maszyn, o czym świadczy karta ewidencji odpadu (z 19 lutego 2012 r.); tym samym należało uznać, że klasyfikuje je jako odpady, wytworzone w miejscu prowadzonej działalności; niezaprzeczalnie uznała wytworzony przez siebie złom jako odpad, - w myśl art. 79b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, wytwarza odpady bez wymaganego złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami lub prowadzi gospodarkę odpadami niezgodnie ze złożoną informacją, podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł; zgodnie z art. 79d ust. 1 ustawy, wymierza ją - w drodze decyzji - właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska, - Strona - będąc wytwórcą odpadów pomimo likwidacji zakładu - była zobowiązana do przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarzała odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne; warunek wytwarzania odpadów został przez stronę spełniony, o czym świadczy przekazana karta ewidencji odpadów, a także kontener, w którym - według protokołu kontroli - znajdował się złom; Strona w trakcie kontroli, przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, powinna była posiadać już dokument potwierdzający, że przedłożyła właściwemu organowi informację o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, o której mowa w art. 17 ust 1 pkt 2 ustawy o odpadach; zgodnie z art. 24 ust 1 ustawy o odpadach "informację o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami przedkłada się właściwemu organowi w terminie 30 dni przed dniem rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów lub dniem zmiany tej działalności wpływającej na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposobów gospodarowania nimi.", - zgodnie z art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach w sprawach dotyczących kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują odpowiednio wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz marszałkowi województwa; oznacza to, że Strona może wystąpić z wnioskiem, uzasadniając go ważnym interesem, do [...] Wojewódzkiego inspektora Ochrony Środowiska o udzielenie ulg, przewidzianych we wskazanych przepisach. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145a § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie regulacji, która - zdaniem Strony - jest niezgodna z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wniesiono o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o treści: "czy art. 79b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 13 51, z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 22 stycznia 2013 r. jest. zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Uzasadniając skargę, wskazano: - stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości; Strona formalnie naruszyła dyspozycję art. 79b ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o odpadach; naruszenie to miało charakter wyjątkowo błahy, nie spowodowało żadnych skutków w zakresie ochrony środowiska i nie mogło spowodować żadnych szkód; Skarżący popełnił jedynie formalny delikt administracyjny, a do rzeczywistego sposobu gospodarowania odpadami nikt nigdy, w tym kontrolujący, nie zgłaszał uwag; sprzedaż złomu ze zdemontowanych maszyn była dokonywana na rzecz uprawnionych podmiotów, a informacja o wytworzonych odpadach została złożona natychmiast, gdyż Skarżący pozyskał wiedzę o konieczności jej złożenia; stąd - przy ocenie charakteru zaniechania - bezsporny jest całkowity brak złej woli skarżącego i rzeczywista całkowita obojętność dla środowiska, - zgodnie z art, 79b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w chwili stwierdzenia formalnego naruszenia prawa, sprawcy czynu może być wymierzona jedynie kara pieniężna w wysokości 5000 zł - bez możliwości jej miarkowania - i właśnie taką karą pieniężną obciążono Skarżącego, - porównując błahy charakter zaistniałego przekroczenia, zarówno od strony przedmiotowej, jak i podmiotowej, kara w takiej wysokości stanowi sankcję oczywiście nieadekwatną i niewspółmiernie dolegliwą; również automatyzm dolegliwej sankcji narusza zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 2 Konstytucji; zbytnia dolegliwość administracyjnej kary pieniężnej, przewidzianej w art. 79b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, wynika ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku możliwości miarkowania jej wysokości; kara byłaby zgodna z porządkiem prawnym, w szczególności z art. 2 Konstytucji, gdyby wysokość tej kary mogła być dostosowana do okoliczności sprawy i podlegałaby kontroli sądu administracyjnego, - przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna i nadmiernie represyjny system wymierzania kar pieniężnych, przewidziany w rozdziale 9a "Kary pieniężne", był przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z art, 2 Konstytucji; wyrokiem, wydanym w sprawie o sygn. akt P 26/11, orzekł on, że art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. poprzez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, - uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach jest bliźniaczo podobny do skarżonego art. 79b ust 1 pkt 2 tejże ustawy i całość wywodów Trybunału Konstytucyjnego w wyroku w sprawie o sygn. akt P 26/11 dotyczy wprost także art. 79b ust. 1 pkt 2; Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wyroku, dostrzegł także ten problem, ale - będąc związany treścią pytania prawnego - ograniczył się do okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, toczącej się przez sądem pytającym; tym niemniej, wszystkie argumenty podniesione przez Trybunał Konstytucyjny w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu wyroku dotyczą bezpośrednio także art. 79b ust. 1 pkt 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie (k. 33) Sąd oddalił wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego zaś Pełnomocnik skarżącego podniósł ddoatkowo, że przepisy dotyczące administracyjnych kar pieniężnych zostały następnie zmienione i obecnie przewiduje się ich miarkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie jest bezsporna pomiędzy Stronami kluczowa w sprawie okoliczność – wytworzenie odpadów w ilości, gdy wymagane jest przedłożenie dokumentu o nazwie; informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, za uchybienie czemu, znajdujące w spawie zastosowanie, przepisy przewidywały sztywną sankcję w wysokości 5000 zł. Trafne są konstatacje organu w kwestii ustaleń faktycznych (niekwestionowane w sprawie). Ich powtarzanie byłoby bezzasadne, wobec wcześniejszego zreferowania. Spór sprowadza się do kwestii czy w sprawie znaleźć mógł zastosowanie nieobowiązujący już obecnie przepis, w którym przewidywano sankcję karną w sztywnej wysokości 5000 zł., wobec podnoszonej w skardze ewentualnej jego niekonstytucyjności. Sąd oddalił wniosek o skierowanie pytania prawnego. W jego ocenie bowiem zgodność z Konstytucją kwestionowanej regulacji nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Chybione są wywody, jakoby uwarunkowania prawne były analogiczne do sprawy, będącej przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, w wyroku o sygn. akt P 26/11. Należy odnotować, że uznając regulację art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach za niezgodną z zasadami demotycznego państwa prawa Trybunał przywołał w uzasadnieniu m.in. dwie istotne w jego ocenie okoliczności sprawy. Wskazano: - jaka jest doniosłość celu nałożenia obowiązku, którego nie dopełnienie skutkuje rygorystyczną sankcją w stosownej wysokości - w tamtym przypadku 10 000 zł; zwrócono uwagę, że chodziło o gromadzenie danych dotyczących gospodarowania odpadami zaś w praktyce istotnym źródłem informacji w tym zakresie są także inne dane - gromadzone w ramach statystyki publicznej, - że ewentualne opóźnienie w przekazaniu danych nie może mieć znaczącego skutku; w takim przypadku, przewidywanie przez ustawodawcę od razu stosunkowo dolegliwej sankcji nie było obiektywnie konieczne; możliwe byłoby zastosowanie mniej ostrych środków dla skłonienia do przedłożenia potrzebnych informacji. Mając na wadze m.in. wskazane wyżej okoliczności Trybunał skonstatował, że przyjęte przez prawodawcę rozwiązania, których elementem była sztywna sankcja, naruszają reguły konstytucyjne (art. 2). Podkreślenia wymaga, że w orzeczeniu Trybunału nie sformułowano tezy, jakoby stosowanie sztywnych sankcji za delikt administracyjny było, co do zasady, niedopuszczalne. Wbrew wywodom skargi, nie dokonano także wiążącej oceny innych regulacji sankcyjnych, zawartych w ustawie o odpadach z 2001 roku. W rozpatrywanym przypadku należy wskazać, że sankcją, o znacznie mniejszej wysokości niż rozważana przez Trybunał (dwukrotnie niższa) nie jest objęte zachowanie polegające na braku przedłożeniu organowi administracji właściwemu w sprawach ochrony środowiska stosownej informacji dla potrzeb gromadzenia danych (te pozyskiwane są w ramach odrębnych obowiązków sprawozdawczych z ustawy o odpadach oraz statystyki publicznej). Jest ona natomiast elementem operacyjnego nadzoru administracyjnego nad prawidłowością gospodarki odpadami. Może być on bowiem realizowany przede wszystkim poprzez system reglamentacji – wymaganie wstępnego uzyskania pozwoleń lub zezwoleń przed podjęciem określonych czynności, w których organ administracji określa warunki ich dokonywania. W danym przypadku wymaganie takie – obowiązek uzyskania pozwolenia, w myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 obowiązującej ówcześnie ustawy o odpadach - nie istniał, jeżeli uwzględnić ilość i rodzaj wytworzonych odpadów. Nadzór może być jednak realizowany także w oparciu o system quasi notyfikacji określonych działań, gdzie sam zgłaszający informuje o nich oraz zakreśla proponowane warunki zaś organ administracji, w stosownej formie zatwierdza te informację, o ile spełnione są określone wymagania (patrz art. 20 - 22 ustawy o odpadach). Oceniane regulacje pozostają w związku z tego rodzaju rozwiązaniem. Otóż Skarżący, był obowiązany złożyć z określonym wyprzedzeniem (30 dni) informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, tak, aby właściwy organ mógł przenalizować proponowane sposoby gospodarowania, mającymi powstać odpadami i - przy braku zastrzeżeń - zatwierdzić je, w drodze decyzji administracyjnej. Nie dokonanie czynności przedłożenia informacji, ewentualnie jej uzupełnienie następczo – już po wytworzeniu odpadów a nawet po rozpoczęciu nimi gospodarowania (zgormadzone w określonych miejscach – przekazywane wyspecjalizowanym podmiotom), nie czyni już zadość potrzebom, dla których ustanowiono obowiązek przedkładania informacji w danym przypadku. Z kolei bez znaczenia jest okoliczność, czy w rozpatrywanej sprawie, w następstwie nie dopełnienia określonego obowiązku, doszło do określonych, negatywnych skutków, gdy chodzi o gospodarkę odpadami. Odpowiedzialność administracyjna jest bowiem powiązana, co do zasady, z określoną nieprawidłowością – np. niedopełniane obowiązków, zaś skutki takiego stanu rzeczy nie muszą mieć wpływu na wymiar kary – choć prawodawca w danym zakresie może ustanowić inne rozwiązania. W rozpatrywanym przypadku sztywna sankcja administracyjna, w wysokości 5000 zł. za nie dopełnienie obowiązku administracyjnego przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą nie może być oceniona, jako oczywiście zbyt dokuczliwa, w kontekście celu jej wprowadzenia. Od osoby, podejmującej działalność gospodarczą można oczekiwać profesjonalizmu, w tym znajomości regulacji, dotyczących planowanej aktywności, której efektem jest m.in. wytwarzanie odpadów np.. przy likwidacji określonej produkcji w związku ze zmianą profilu firmy. W takiej sytuacji, kwestionowanej w skardze regulacji art. 79b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach nie sposób przypisać oczywistej niekonstytucyjności. W szczególności uwarunkowania prawne i faktyczne nie są analogiczne do sprawy, będącej przedmiotem rozważań Trybunału pod sygn. akt P 26/11, z uwagi na znacznie niższy, bezwzględny wymiar sankcji oraz inny charakter wymagań, których nie dopełnienie jest nią objęte (ich specyfika i znaczniejsza doniosłość z punktu widzenia sytemu nadzoru administracyjnego nad gospodarką odpadami). Nie może zmienić tej oceny, przywoływana okoliczność, że aktualnie obowiązujące regulacje zakładają możliwość miarkowania sankcji przez organ administracji. Samo dopuszczenie miarkowania sankcji przez organ administracji, bez ścisłego normatywnego sparametryzowania kryteriów, stanowi rozwiązanie mogące rodzić z kolei inne wątpliwości, co do ich konstytucyjności - w kontekście uznaniowego miarkowania sankcji, zbliżonej do karnej przez organy administracji, nie zaś sądy powszechne. Wykracza to jednak poza granice niniejszej sprawy. W cienie Sądu, genialnie prawodawcy przysługuje szeroki zakres swobody, co do przyjmowanych rozwiązań w zakresie kształtowania systemu sankcji administracyjnej. Jedynie zaś przypadki swoistego jej nadużycia mogą być kwalifikowane, jako naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego. W ocenie Sądu zastosowany w rozpatrywanej prawie system kar (e sztywnej wysokości) nie narusza stosownych zasad konstytucyjnych. Należy przy tym zauważyć, że - co do zasady - orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji R.P.). Skład orzekający sądu administracyjnego może dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w ten sposób, że - powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu – przedstawia, w myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 293), stosowne pytanie prawne Trybunałowi, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności z przepisami Konstytucji R.P. przepisu ustawy. Niezależnie jednak od faktu, że Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie wskazanym w art. 3 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Skarżący może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Sąd nie dostrzegł również z urzędu wad, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.