IV SA/Wa 77/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] września 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji - budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] (obr. [...]), przy ul. [...] w [...] (dalej jako "działka inwestycyjna"), na rzecz p. K. N., zwanego dalej "Inwestorem". Organ odwoławczy, uzasadniając orzeczenie, przywołał m.in. następujące ustalenia faktyczne i uwarunkowania prawne: - spełnione są w sprawie wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), - niezasadne są zarzuty odwołania, wniesionego przez p. T. S. (właściciela sąsiedniej nieruchomości), jakoby działka inwestycyjna nie miała dostępu do drogi publicznej; podzielono stanowisko, zaprezentowane przez organ I. instancji, że dostęp do drogi publicznej ma być prawnie zagwarantowany (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 116/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); w księdze wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości, gdzie ma być realizowana inwestycja, wpisano - wynikające z prawa ujawnionego w dziale III innej księgi wieczystej - prawo przejścia i przejazdu przez działkę ew. nr [...], pasem gruntu o szerokości 4 metrów, wzdłuż południowej granicy tej nieruchomości. W skardze zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie, że działka inwestycyjna, ma dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu podniesiono, że błędnie w uzasadnieniu decyzji wskazano, jakoby Skarżący kwestionował w odwołaniu istnienie służebności drogowej. Wywodził on natomaist, że służebności istnieją (są ujawnione w księgach wieczystych), jednakże prowadzą do działki ew. nr [...]. Nie jest ona drogą publiczną. Zostało to potwierdzone w piśmie Zarządu Dzielnicy [...], skierowanym do Sądu Rejonowego dla [...] (sprawa o sygn. akt II Ns [...]). Stwierdzono w nim, że działka ew. nr [...] nie stanowi drogi. Stwierdzenie organu, że dostęp do drogi publicznej powinien być prawnie zagwarantowany jest błędnie rozumiane. Nie można uznać, że wpis jakiejkolwiek służebności, prowadzącej do jakiejkolwiek innej nieruchomości, stanowi prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. Obowiązkiem organu jest zweryfikowanie, czy prawnie istniejące służebności, prowadzą do drogi publicznej. Organ nie dokonał żadnej weryfikacji dokąd prowadzą służebności gruntowe, na których istnieniu oparł rozstrzygnięcie. Zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, potwierdzonym oficjalnym pismem urzędowym (sprawa II Ns [...]), służebności drogowe prowadzą do nieruchomości, która nie stanowi drogi publicznej. Okoliczności te były podnoszone w odwołaniu, jednakże organ uznał jedynie, że zaprzeczano faktycznemu istnieniu służebności. Świadczy to o powierzchownym i nieadekwatnym zbadaniu sprawy oraz niewystarczającym zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Wniesiono uchylenie orzeczeń organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko sformułowane w zaskarżonej decyzji. W tracie rozprawy (k. 55) Inwestor wniósł również o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga – choć nie do końca precyzyjnie sformułowana - jest zasadna, w zakresie, w jakim zarzucono w niej brak stosownie wnikliwego wyjaśnienia sprawy w jej istotnym aspekcie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Prowadziło to do naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 §. 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy mogą być określone, gdy "teren ma dostęp do drogi publicznej", zaś - w myśl art. 2 pkt 14 tej ustawy - przez dostęp do drogi publicznej rozumie się: "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W takiej sytuacji, wobec konkretnych zarzutów odwołania, gdzie wywodzono, że działka inwestycyjna nie ma dostępu do drogi publicznej, rolą organu administracji było - w pierwszym rzędzie – opisanie, jaki stan faktyczny jego zdaniem występuje w tej kwestii – m.in. jak jest usytuowana działka inwestycyjna względem nieruchomości, która ma status drogi publicznej. Nie uczynił tego organ administracji, co nie pozwala nawet na ocenę, którą nieruchomość uznawał on za drogę publiczną, w sytuacji gdy przywoływana przez niego służebność łączyła działkę inwestycyjną wyłącznie z działką ew. nr [...] (położoną w kierunku południowo zachodnim, co wynika z zał. nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy). Co do jej statusu prawnego organ odwoławczy w ogóle nie zajął stanowiska. Ponieważ wskazał jednak, że podziela stanowisko organu I. instancji wypada jedynie zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji, utrzymanej w mocy zaskarżonym aktem, wyrażono pogląd o możliwości korzystanie z działki ew. nr [...], skoro stanowi ona mienie gminne. Konstatacji tego rodzaju nie sposób podzielić. Nie ma bowiem w polskim porządku prawnym zasady, że każdy składnik mienia gminnego służy do powszechnego korzystania (w tym możliwy jest swobodny przejazd przez każdą nieruchomość, stanowiącą mienie gminne). Tymczasem prawodawca, określając kiedy można uznać, że określona nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, wskazał że jest to możliwe tylko gdy jest już ustanowione prawo do korzystania z cudzej nieruchomości, oddzielającej działkę inwestycyjną od drogi publicznej, w formie służebności bądź, gdy fizycznie istnieje już urządzona droga wewnętrzna na tego rodzaju nieruchomości (istnieją wobec tego zasadne podstawy do uznania, że nie będzie przeszkód, aby stosowna służebność została ustalona w przyszłości - o ile nawet obecnie brak uprawnienia do korzystania z cudzej drogi wewnętrznej). W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby sprawa została prawidłowo wyjaśniona w istotnych aspektach. Organ odwoławczy nie dokonał ustaleń, co do stanu faktycznego, ani nie wyraził żadnych ocen, czy działka ew. nr [...] stanowi drogę publiczną, jest drogą wewnętrzną bądź istnieje służebność, aby z niej korzystać z działki inwestycyjnej. W takiej sytuacji przedwczesne byłoby zajęcie przez Sąd stanowiska, czy działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej. Godziłoby to bowiem w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), przed kontrolą orzeczenia przez sąd administracyjny. W takiej sytuacji nie jest możliwa na tym etapie ocena zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie także decyzji organu I. instancji. Nie wykazano bowiem, ani Sąd nie dopatrzył się na danym etapie z urzędu, aby było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Wobec wskazanych uwarunkowań prawnych i faktycznych organ odwoławczy ponownie rozpatrzy odwołanie, z uwzględnieniem zgormadzonego materiału dowodowego, i oceni, czy może on stanowić podstawę do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie lub konieczne jest jego uzupełnienie, w myśl art. 136 K.p.a., bądź też niezbędne jest wydanie decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Rozważanie tego przez Sąd na obecnym etapie byłaby przedwczesne, z uwagi na przywołana już regułę sądowej kontroli orzeczeń administracyjnych dopiero po rozpatrzeniu sprawy, co do meritum, przez organ administracji. W danym przypadku – wobec nie zajęcia stanowiska, co do wskazanych wyżej zagadnień z uwzględnieniem przywołanych regulacji - nie miało to miejsca. Sąd nie spostrzegł natomiast z urzędu w zaskarżonym akcie innych wad tego rodzaju, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.