IV SA/Wa 770/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska, asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu w IV Wydziale na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych - skargę oddala - Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu wniosku M. S. o przyznanie płatności odmówił przyznania płatności na 2004 r.: Jednolitej Płatności Obszarowej i nałożył karę pieniężną w wysokości 4 859,03 zł oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nałożył karę pieniężną w kwocie 6 757,36 zł. Obydwie te kary zostaną potrącone z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych, następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu wskazano, iż powyższy wniosek był już poprzednio rozpoznawany i decyzją organu II instancji zlecono ponowną kontrolę gospodarstwa oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu końcowej kontroli w dniu 8 lipca 2005 r. stwierdzono niezgodność (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych, a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Powierzchnia zgłoszona we wniosku to 66,21 ha, a stwierdzona w wyniku wymienionej kontroli to 43,13 ha. Procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych i stwierdzonych wynosiła 53,51 %. Kara pieniężna w przypadku jednolitej płatności została wyliczona na kwotę 4 859,03 zł, a podstawę odmowy przyznania pomocy oraz nałożenia kary stanowił art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego przejściowe środki działania do celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Słowenii i Słowacji. Kara pieniężna w przypadku uzupełniającej płatności została wyliczona na kwotę 6 757,36 zł, a podstawę odmowy płatności i nałożenia kary pieniężnej stanowił art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego z mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. Wskutek odwołania wniesionego przez M. S. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż 10 września 2004 r. została przeprowadzona w gospodarstwie wnioskodawcy kontrola na miejscu, która wykazała nieprawidłowości. Protokół z czynności kontrolnych został przekazany drogą pocztową. W dniu [...] marca 2005 r. została wydana decyzja o płatności, która została zaskarżona przez wnioskodawcę. Ponowna kontrola została przeprowadzona w dniu 8 lipca 2005 r. Podczas tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości: działka rolna A – powierzchnia zgłoszona : 26,25 ha, stwierdzona: 19,98 ha, działka rolna B – powierzchnia zgłoszona: 35,01 ha, stwierdzona: 23,15 ha, działka rolna C – powierzchnia zgłoszona: 4,95 ha, nie zlokalizowano działki. Organ II instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem decyzja winna być wydana w oparciu o wyniki kontroli z 8 lipca 2005 r. W konsekwencji została wydana decyzja obecnie oceniana. Organ podnosi, iż decyzja została wydana na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lipca 2005 r., a protokół z tych czynności został doręczony zainteresowanemu 28 lipca 2005 r. Odnośnie przesłania protokołu z pierwszej kontroli tj. z 24 września 2004 r. organ stwierdził, iż nie odebranie jej przez skarżącego nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie. Odnośnie protokołu z czynności z dnia 7 października 2005 r. dotyczył on kontroli gospodarstwa, co do którego zainteresowany złożył wniosek o przyznanie płatności za 2005 r. Organ powtórzył zastosowane w sprawie przepisy stanowiące podstawę odmowy przyznania płatności, a także wskazał sposób wyliczenia zastosowanych sankcji pieniężnych. W skardze do sądu administracyjnego M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niedoręczenie kopii protokołu z przeprowadzonej kontroli pomimo ustanowienia takiego obowiązku w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Następnie art. 138 § 2 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i oparcie rozstrzygnięcia na postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ II instancji, a także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący nadto zarzuca błędne zastosowanie przez organy art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r. oraz art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu skargi M. S. podniósł, iż nie otrzymał kopii protokołu kontroli przeprowadzonej 10 września 2004 r. mimo, iż kontrola ta była przeprowadzona pod jego nieobecność. Otrzymał jedynie protokół kontroli z 8 lipca 2005 r., a także z 7 października 2005 r., ale jak się wydaje ta ostatnia dotyczyła wniosku o przyznanie płatności na 2005 roku. Skarżący nie podziela stanowiska organu, iż niedoręczenie protokołu kontroli z 10 września 2004 r. nie miało wpływu na prawidłowość postępowania. Jego zdaniem z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 196/2004 wynika bezwzględny obowiązek przekazania sporządzonego protokołu. Został w ten sposób pozbawiony możliwość czynnego udziału w postępowaniu, co naruszyło art. 10 kpa. Skarżący wywodzi, iż rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji wskutek uchylenia przez organ odwoławczy ma na celu ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego przez ten organ. Tymczasem organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, oparł się natomiast na protokole kontroli, która została zlecona przez organ II instancji. Następnie skarga zarzuca, iż decyzja przyznaje moc dowodową jednemu ze sporządzonych protokołów, wykonanemu prawie rok później, kiedy to mogła ulec zmianie zarówno deklarowana powierzchnia, jak również struktura upraw. W konsekwencji, skoro organ nie jest w stanie przedstawić wiarygodnego dowodu na okoliczność, iż powierzchnia stwierdzonych upraw nie była zgodna z deklarowaną, błędne było zastosowanie rozporządzeń unijnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach sprawy doszedł do przekonania, iż nie narusza ona norm zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych / Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm./. Z związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej organy administracji stosują bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń, co wynika z art. 249 ak. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczpospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacji do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej /Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/. Do aktów tych należą też rozporządzenia Komisji /WE/ na podstawie których zastosowano w sprawie sankcje w związku z różnicą pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku o pomoc, a obszarem ustalonym: • Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych schematów pomocowych ustanowionych rozporządzeniem rady /EWG/ nr 3508/92, • Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia rady /WE/ nr 1259/1999 w zakresie systemu jednolitej Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji. Przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być jednak stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym obowiązującej procedury administracyjnej, chyba że z unormowań rozporządzeń wynika, iż ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zgłosił w nim działki, które pogrupował ze względu na rodzaj roślin uprawnych na trzy kategorie : pszenżyto, pastwisko, łąka. Przeprowadzona w dniu 10 września 2004 r. kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości polegające na rozbieżnościach pomiędzy powierzchnią działek deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli. Okoliczność, czy protokół kontroli został doręczony skarżącemu pozostała niewyjaśniona, w konsekwencji jednak organ podtrzymał stanowisko, iż wyniki kontroli zostały przesłane zainteresowanemu drogą pocztową. Skarżący podnosi w skardze, iż organ nie doręczył mu protokołu przedmiotowej kontroli, wbrew obowiązkowi wynikającemu bezpośrednio z przepisów. W ocenie Sądu jednakże ewentualne naruszenie przepisów o doręczeniu wyników kontroli (w ocenie Sądu organ nie wykazał, iż protokół kontroli z dnia 10 września 2004 r. został doręczony skarżącemu) nie miały w konsekwencji żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Otóż wyniki tej kontroli nie stanowiły podstawy ustaleń faktycznych wydanej w sprawie decyzji. Organ bowiem swoje ustalenia oparł na protokole wyników kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lipca 2005 r., który został doręczony skarżącemu, czego on sam nie kwestionuje. Wyniki tej kontroli były korzystniejsze dla skarżącego, skoro zatem dowód kwestionowany przez skarżącego nie stanowił podstawy faktycznej rozstrzygnięcia należało uznać, iż ewentualne naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. A tylko takie naruszenie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia uchylenie kontrolowanej decyzji. Nie zasługuje także na uwzględnienie podnoszony przy tej okazji zarzut naruszenia art. 10 kpa. Skarżący nie został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, bowiem wskutek uchylenia decyzji przez organ II instancji skarżący miał możliwość (zarówno czasową, jak techniczną) zapoznania się z wynikami pierwszej kontroli. Jako strona postępowania miał prawo wglądu do akt na każdym etapie postępowania. Nie można również podzielić poglądu, iż organ naruszył normy art. 138 kpa, a w szczególności zasadę dwuinstancyjności. Wręcz przeciwnie, gdy po przeprowadzeniu drugiej kontroli na etapie postępowania odwoławczego, organ II instancji uznał, iż rozstrzygnięcie winno być o odmiennej treści, nie orzekł reformatoryjnie, lecz uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji był władny zatem przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające gdyby wnioskodawca zgłaszał w tym zakresie wnioski. Wydawana zaś przez niego decyzja podlegałaby kontroli w toku administracyjnego trybu zaskarżenia. Jak natomiast wynika z akt sprawy skarżący nie zgłaszał zarzutów na etapie postępowania przed organem I instancji co do prawidłowości przeprowadzenia powtórnej kontroli w terenie. Odnośnie czasookresu pomiędzy stanem upraw w 2004 r., a kontrolą przeprowadzoną w lipcu 2005 r., należy stwierdzić, iż korzystniejsze ustalenia powtórnej kontroli w żaden sposób nie wpływają ujemnie na uprawnienia skarżącego. Na etapie postępowania administracyjnego skarżący mógł zgłaszać wnioski co do konkretnych wadliwości przeprowadzonych pomiarów powierzchni upraw oraz wywodzić, iż w 2004 r. powierzchnia tych upraw była większa od stwierdzonej. Ponieważ sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję nie tylko w aspekcie zarzutów skargi, Sąd z urzędu badając zaskarżony akt doszedł do przekonania, iż decyzja nie narusza prawa. W szczególności szczegółowo wyjaśniono sposób wyliczenia sankcji pieniężnych. Powołane natomiast przepisy należało uznać za trafnie zastosowane. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.