IV SA/Wa 774/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska (spr.), Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz W. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r., [...] umarzającą postępowanie z wniosku W. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi S. o pow. 19631 m2 stanowiącą własność S. W.. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] orzekło o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości położonej we wsi S., o pow. 19.631 m2, stanowiącej własność S. W. (pkt 4 orzeczenia). Pismem z dnia [...] października 2013 r. adw. E. R., działając na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez T. B. (pełnomocnika W. M.), złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. w przedmiocie wywłaszczenia. W treści wniosku wskazano, że W. M. jest spadkobiercą Z. M., która z kolei była córką S. W. - właściciela wywłaszczonej kwestionowanym orzeczeniem nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył postępowanie z wniosku W. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, położonej we wsi S. o pow. 19 631 m2, stanowiącej własność S. W. (pkt 4 orzeczenia). W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji może wystąpić jedynie strona, tj. podmiot mający w tym interes prawny (art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r., ponieważ nie wykazał on następstwa prawnego po wskazanym w orzeczeniu wywłaszczeniowym S. W., a nadesłana przez skarżącego dokumentacja spadkowa dotyczy jego następstwa po S. W.. Ponadto, postępowanie w sprawie zostało wszczęte w oparciu o wniosek adw. E. R., który nie posiadał stosownego umocowania do działania w imieniu W. M. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r., uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność S. W. nie pochodzi o podmiotu legitymowanego do wszczęcia tego postępowania. W przypadku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu stronami, w świetle art. 28 K.p.a., są poprzedni właściciele bądź ich następcy prawny, Skarb Państwa oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do przejętej nieruchomości. W toku postępowania wykazano następstwo prawne W. M. po Z. M. oraz po S. W. (odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...], stwierdzającego nabycie spadku po S. W. przez M. W., M. C., S. W. oraz W. M. oraz odpis postanowienia Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] września 1973 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po Z. M. przez W. M. w całości za wyjątkiem gospodarstwa rolnego, które nabył w drodze dziedziczenia ustawowego Skarb Państwa). Minister nie podzielił stanowiska skarżącego, że w kwestionowanym orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1953 r. doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w nazwisku właściciela wywłaszczonej nieruchomości poprzez błędnie podanie nazwiska "W.", zamiast "W.". W toku postępowania organ uzyskał obszerne akta archiwalne dotyczące orzeczeń z dnia [...] sierpnia 1953 r. Z analizy tych akt wynika, że organ wywłaszczeniowy konsekwentnie posługiwał się przez cały czas trwania postępowania nazwiskiem "W." dla oznaczenia właściciela przedmiotowej nieruchomości. Brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby, że nazwisko występujące w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1953 r. zawiera omyłkę pisarską. Organowi nie udało się odnaleźć księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości S. nr hip. [...], tab. likw. nr [...] wsi S.. Skarżący również nie przedstawił żadnych takich dokumentów, które świadczyłyby o tym, że właścicielem wywłaszczonej nieruchomości określonej w kwestionowanym orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. był S. W., a nie S. W.. W konsekwencji wykazanie następstwa prawnego po S. W. (nie zaś W.) nie przesądza o legitymacji W. M. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1953 r. Ponadto, wniosek z dnia 22 października 2013 r. złożony został przez nieprawidłowo umocowanego (w zakresie przedmiotu postępowania) pełnomocnika - adw. E. R., któremu dalszego pełnomocnictwa udzielił T. B.. Z analizy treści aktu notarialnego z dnia 2 września 1997 r. wynika, że W. M. udzielił T. B. pełnomocnictwa do prowadzenia spraw związanych ze sprzedażą nieruchomości odziedziczonej po Z. M. (zm. [...] lutego 1969 r.). W treści pełnomocnictwa brak jest dokładnego oznaczenia nieruchomości, którego ono dotyczy - wskazano jedynie ulicę (W.), dzielnicę ([...]) oraz powierzchnię (17.000 m2). Brak jest podstaw do przyjęcia, aby przedmiotowe pełnomocnictwo dotyczyło nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1953 r., skoro na skutek ewentualnego wywłaszczenia - nieruchomość nie mogła być już własnością Z. M. w chwili jej śmierci. Wszczęcie postępowania w oparciu o wniosek pełnomocnika, który nie posiadał stosownego umocowania do działania w imieniu skarżącego stanowiło również podstawę do umorzenia postępowania. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. W. M. zarzucił naruszenie: art. 7, 8, 10 § 1, art. 28, 29, 32, 33, 77 § 1, art. 80, 107 § 3, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 K.p.a. Skarżący podniósł, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przez to nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie odniósł się także do wszystkich dowodów zgormadzonych w sprawie, chociażby do aktu darowizny z dnia 11 września 1967 r., znajdującego się w aktach sprawy. Ponadto niezapewniono skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności organ uniemożliwił wnioskodawcy wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, ponieważ nie został poinformowany o terminie załatwienia sprawy, a przez to nie mógł przedłożyć nowych dowodów koniecznych do wyjaśnienia sprawy. Niepowiadomienie strony o planowanym terminie rozstrzygnięcia uniemożliwiło stronie przedłożenie nowych dowodów, które pozyskała w grudniu 2016 r. oraz w styczniu 2017 r. m.in. opinii geodezyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r. dot. nieruchomości "S. hip. Nr [...] d. [...] pierwotny [...]" opracowanej przez geodetę. Organ bezpodstawnie przyjął, że skarżący nie posiadał legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. Skarżący jest następcą prawnym po S. W., którego dotyczyło kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta S. hip. Nr [...] z tab. liter nr [...] wsi S.. W kwestionowanym orzeczeniu doszło do oczywistej pomyłki pisarskiej - nazwisko dziadka skarżącego zostało zapisane jako "W." a nie "W.". Skarżący odzyskał już wcześniej część przedmiotowej nieruchomości. W wyroku z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w W. ustalił, że S. W., po śmierci D. S. właściciela nieruchomości położonej we wsi S. dla której prowadzona była księga wieczysta S. hip. Nr [...] z tab. liter Nr [...] we wsi S., otrzymał część tej ziemi. Z. W. (po mężu M.) była córką S. W. i matką skarżącego. Ponadto, organ wadliwie przyjął, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika - adw. E. R.. Zarówno pełnomocnictwo dla T. B. oraz adw. E. R. zostały prawidłowo udzielone. Minister Infrastruktury i Budownictwa w razie wątpliwości co do prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa, powinien przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, zasygnalizować taką okoliczność stronie oraz zwrócić się do W.M., aby ten złożył wyjaśnienia i zatwierdził dokonane w jego imieniu czynności. Skarżący udzielił pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego T. B. do działania w swoim imieniu w celu sprzedaży nieruchomości odziedziczonej po zmarłej Z. M. (pełnomocnictwo swoim zakresem obejmuje wszystkie niezbędne czynności zmierzające do sprzedaży nieruchomości, w tym postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia). Podejmowane przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa działania wprost wskazują, że nie miały one na celu merytorycznego wyjaśnienia sprawy, lecz zmierzały do formalnego zakończenia postępowania. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1, 2, 5, 7, 8, 10, 21, 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 r., nr 4 poz. 31) poprzez niezastosowanie wskazanych artykułów i umorzenie postępowania. W sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki ustawowe do stwierdzenia, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przytaczając takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto, skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii geodezyjnej dot. nieruchomości "S. hip. Nr [...] d. [...] pierwotny [...]" oraz odpisu wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem - na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość należała do S. W.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z odpisu wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt [...] oraz opinii geodezyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej P.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd bada zaskarżony akt organu administracji publicznej w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, z urzędu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa należy uzasadnić stwierdzeniem przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a, co ma związek z przedstawieniem przez skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokumentów (odpisu wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt [...] oraz opinii geodezyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r.), mających wskazywać na interes prawny skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. jako następcy prawnego właściciela nieruchomości wywłaszczonej tym orzeczeniem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) rozumiana jako nakaz zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego w sposób pozwalający ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, stanowi jedną z naczelnych zasad polskiej procedury administracyjnej. Za braki uwidocznione w zebranym materiale dowodowym sprawy nie w każdym przypadku można winą obarczyć organ prowadzący postępowanie. Zrekonstruowanie podstawy faktycznej decyzji z różnych powodów może napotkać na trudności, co może wiązać się zarówno z brakiem wiedzy tak organu, jak i strony o istotnych dla wyjaśnienia sprawy faktach i możliwych do przeprowadzenia w toku postępowania dowodach. Ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego wynika, że S. W. był właścicielem nieruchomości położonej we Wsi S. (S. hip. Nr [...] z tab. liter nr [...]), o pow. 5 0000 m2, z czego wywłaszczeniu orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1953 r. podlegało 1 9631 m2. Organom prowadzącym postępowanie nie udało się odnaleźć księgi wieczystej tej nieruchomości (S. hip. Nr [...] z tab. liter nr [...]). Skarżący natomiast konsekwentnie podtrzymywał stanowisko, że właścicielem wywłaszczonej nieruchomości był S. W., jego dziadek, a w kwestionowanym orzeczeniu doszło do oczywistej omyłki pisarskiej w nazwisku. Jednakże w aktach sprawy brak było dokumentów potwierdzających twierdzenia skarżącego. Z tego względu organy administracji umorzyły postępowanie, wskazując, że skarżący nie ma interesu prawnego, ponieważ nie wykazał on następstwa prawnego po wskazanym w orzeczeniu wywłaszczeniowym S. W., a nadesłał dokumentację spadkową dotyczącą jego następstwa prawnego po S. W.. Dołączone do skargi dowody z dokumentów dotyczyły kwestii istotnej dla ustalenia istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego. Załączony do skargi odpis wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 2003 r., sygn. akt [...] dotyczy nieruchomości, należącej do S. W., położonej na południe od ul. [...] (działka o nr ewidencyjnym [...] w obrębie [...]). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że S. W. był właścicielem części nieruchomości położonej we wsi S., dla której prowadzona była księga wieczysta S. hip. nr [...] z tab. liter nr [...] we wsi S.. Księga wieczysta prowadzona dla tej nieruchomości zaginęła. Jednakże, na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych, zarówno dokumentów, jak i zeznań świadków, Sąd Okręgowy ustalił m.in., że część działki należącej do S. W. została wywłaszczona na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. Natomiast przedłożona przez skarżącego opinia geodezyjna dotyczy analizy stanu prawnego nieruchomości "S. hip. Nr [...] d. [...] pierwotny [...]", w szczególności analizy ewidencji gruntów. Przedłożone na etapie postępowania sądowego dokumenty mają potencjalną wartość dowodową, z uwagi na treść kierowanych do skarżącego przez organ w toku postępowania administracyjnego wezwań w sprawie wykazania interesu prawnego, a także fakt nieodnalezienia księgi wieczystej wywłaszczonej nieruchomości. Opieszałość skarżącego w przedstawieniu tych dowodów nie pozbawia ich właściwego im znaczenia prawnego w związku z koniecznością wyjaśnienia, czy w orzeczeniu o wywłaszczeniu popełniono oczywistą omyłkę w nazwisku właściciela i czy rzeczywiście, jak twierdzi skarżący, zamiast S. W. wpisano S. W.. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia tego, czy skarżący posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ administracji prowadzący postępowanie jest zobowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ocenie Sądu, przedłożone dokumenty mogą mieć istotne znaczenie przy ocenie interesu prawnego skarżącego. Przedłożony odpis wyroku oraz opinia geodezyjna nie podlegały ocenie w toku postępowania administracyjnego (nie były znane organowi), chociaż istniały już w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ujawnienie przez skarżącego opinii geodezyjnej, a zwłaszcza odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem na etapie postępowania sądowego, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie może być uznane za okoliczność nie mającą żadnego wpływu na dokonaną ocenę kontrolowanego postępowania administracyjnego. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego, że organ całkowicie zignorował pismo wnioskodawcy z dnia 8 sierpnia 2014 r., z którego wynika, że w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1953 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonych w [...] nastąpiła oczywista omyłka pisarska polegająca na niepoprawnym zapisaniu nazwiska jednego z właścicieli tj. S. W., którego nazwisko w dokumencie zostało napisane "W.". Z uwagi na przedstawione w tym piśmie stanowisko skarżącego, organ podjął próbę odnalezienia księgi wieczystej nieruchomości (S. hip. Nr [...] z tab. liter nr [...]), a także przeanalizował w tym kontekście akta wywłaszczeniowe, jednakże brak było dokumentów świadczących o oczywistej omyłce w kwestionowanym orzeczeniu. Nie ma także racji skarżący, że przedłożone przez pełnomocnika skarżącego pełnomocnictwo z dnia 2 września 1997 r. (w formie aktu notarialnego) dla T. B. upoważniało do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1953 r. Zasadny jest natomiast zarzut skarżącego, że w sytuacji gdy pełnomocnik nie legitymował się prawidłowym pełnomocnictwem, organ powinien wezwać pełnomocnika do nadesłania prawidłowego pełnomocnictwa. Jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Brak dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony, powinien w pierwszej kolejności skutkować wezwanie do nadesłania pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu tej strony. Przedwczesne jest na tym etapie postępowania odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1, 2, 5, 7, 8, 10, 21, 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które sprowadzają się do tego, że zdaniem skarżącego kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), określone na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).